城市轨道交通建设流程总结

胡杨   

贵阳市公共交通投资运营集团有限公司 贵阳市550000

摘要：城市轨道交通是指城市中有轨的大运量的公共交通运输系统,其中包括地铁、轻轨、市郊铁路、有轨电车及悬浮列车等多种类型。开通一条地铁线路，是一个复杂缜密的大工程。在开通的过程中，要经历多个繁琐的程序，涉及40多个技术专业。一般来说，线路从规划到运营的程序是：线网规划—建设规划—工可（工程可行性研究）—初步设计—施工图设计—施工—运营。从全国情况来看，地铁实际工期受地质条件、周边环境影响较大，同时受到征地拆迁、管迁调流等因素制约，目前全国地铁建设周期普遍为5～6年。

关键词：城市轨道交通；政策背景分析；建设流程；

引言

据不完全统计，截至2020年，中国超过100万人口的城市将达到200个。随着城市化发展，经济水平的提高，会有越来越多的城市加入到轨道交通建设行列。

随着城市轨道交通建设速度的加快，轨道交通从业人员也越来越多，作为从业者有必要系统地了解城市轨道交通建设流程。下面将从项目政策背景、流程、政府部门职能等方面进行详细分析。

1城市轨道交通现状政策背景分析

2003年9月，国务院办公厅印发《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发[2003]81号，以下简称“81号文”）以来，我国城市轨道交通行业进入快速发展阶段，取得了显著的成就。2018年，国务院办公厅印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发[2018]52号）（以下简称“52号文”），作为新的政策文件，指导未来行业发展。52号文继续坚持“量力而行、有序发展”的方针，并在总结行业发展经验的基础上，按照“城市有需求、政府有能力、线路有客流、数据易统计”的思路调整了城市轨道交通准入条件。2021年9月，在52号文的基础上，国家发展改革委、住房城乡建设部联合下发了《国家发展改革委、住房城乡建设部关于印发<“十四五”城市轨道交通规划建设实施方案>的通知》（发改基础〔2021〕1302号，以下简称“1302号文”）。

（1）81号文提出的申报条件

2003年，根据当时的城市发展现状，81号文件提出，申报发展地铁的城市应达到下述基本条件：地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上；申报建设轻轨的城市应达到下述基本条件：地方财政一般预算收入在60亿元以上，国内生产总值达到600亿元以上，城区人口在150万人以上，规划线路客流规模达到单向高峰小时1万人以上。

（2）52号文提出的申报条件

“52号文”在总结近10多年发展经验的基础上，结合当前我国经济社会发展实际情况提出，申报地铁城市的地方财政一般预算收入在300亿元以上，国内生产总值达到3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上，拟建线路的初期客运强度不低于每日每公里0.7万人，远期客流规模达到单向高峰小时3万人以上。申报轻轨城市的地方财政一般预算收入在150亿元以上，国内生产总值达到1500亿元以上，市区常住人口在150万人以上，拟建线路的初期客运强度不低于每日每公里0.4万人，远期客流规模达到单向高峰小时1万人以上。

（3）1302号文提出的申报条件

该文件针对有轨电车等低运量轨道交通项目，提出了在项目审批、技术标准、客流指标及投资控制等方面要求：“有轨电车等低运量轨道交通系统，采用以地面为主，进出枢纽及个别困难地段可研究采用高架等其他敷设方式，不得超过30%”；“从严把控工程造价和客流水平,原则上低运量轨道交通项目直接工程投资(工程费用和车辆购置费)不得超过1亿元/公里,初期客流强度不得低于0.1万人次/公里.日”；“严控地方政府债务风险,建设期项目总投资中的财政资金比例不得低于80%,对项目所在地列入债务风险预警和隐性债务风险等级较高的的市、县(区)，应暂停项目审批”。

三者对比，《52号文》提高了申报城市的财政收入和国内生产总值指标，将人口统计口径由城区人口明确为市区常住人口，并增加拟建线路的初期客运强度指标。《1302号文》通过进一步细化和严格轨道交通项目审批、技术标准、客流指标及债务指标控制等方面的具体要求，收紧轨道交通投资建设项目审批。

2报建流程

2.1 成果文件

城市轨道交通报建过程中，报建流程复杂、周期长，尤其是线网规划、建设规划和可行性研究这三个阶段。

2.2 报批流程

城市轨道交通线网规划和建设规划的报批流程。

（1）线网规划

《城市轨道交通线网规划》作为《城市轨道交通近期建设规划》的编制和审批依据，应提前开展编制工作，根据《住房城乡建设部关于加强城市轨道交通线网规划编制的通知》（建城[2014]169号）：

 1）在城市总体规划编制时，应统筹研究发展城市轨道交通的必要性，确需发展的，应同步编制线网规划，做好相互协调与衔接。已有线网规划的城市，在修改或修编城市总体规划时，要开展线网规划实施评估，对线网规划实施情况进行总结，研究是否需要修改或修编线网规划，如有需要，应以线网规划实施评估为基础，与城市总体规划同步修改或修编线网规划。

2）线网规划编制完成后，应当由省、自治区住房城乡建设厅组织进行技术审查。发展城市轨道交通的城市，线网规划技术审查意见，是对其城市总体规划进行审查的基础条件之一。

3）经技术审查后，线网规划明确的城市轨道交通发展目标、功能定位、线网布局、车辆基地等设施用地控制要求等应纳入城市总体规划，并与城市总体规划一并审批。线网规划经批准后，具有法定效力，任何单位和个人不得随意修改；确需修改的，应当按照城市总体规划的修改程序进行。

（2）建设规划

城市轨道交通作为大型基础设施投资项目，在建设前需要编制《城市轨道交通近期建设规划》，是审批级别最高（国务院）、审批层次最多（市、省、部委、国务院）和审批部门最多（发改、住建、环保）的项目之一。《建设规划》获国务院审批后，标志着项目建设进入正常的建设程序，开展后续可研、初设、施工图设计等工作，办理投资、规划、土地及建管手续，其编制审批流程如下：

1）住建部要求，近期建设规划线路，应纳入城市总体规划中的远期线网，并与城市市总体规划远期用地相一致。

2）根据发改基础[2015]2506号文，建设规划在上报国家发改委之前，应由省发改委会同省住建厅进行初审。

3）环评报告上报环保部之前，建设规划需取得省发改委和省住建厅的一致初审意见，环保部才受理环评报告。

4）环评得到国家环保部批复后，国家发改委才受理建设规划申报。

5）第一轮建设规划，仍由国家发改委审查后，上报国务院审批；非第一轮建设规划，由国家发改委审批，报国务院备案。

6）最快报批时限为1年，一般1-2年。

3政府职能与分工

城市轨道交通作为城市重大工程，在《城市轨道交通近期建设规划》准备报批过程中除了需要指定或者成立专门的部门负责外，还需要全市各部门、区的大力协同参与。

（1）各阶段主要参与部门

	工作阶段	协调对象
1	建设规划启动会，协调收集资料	市级发改、规划、国土、交通、财政、环保、维稳、文保等职能部门
2	建设方案确定	市政府听取方案汇报
3	组织维稳评估的群众调查、座谈	各区相关管理部门、街道；市级发改、规划、国土、交通、财政、环保、维稳、文保等职能部门
4	组织环评调查、公示	各区相关管理部门、街道；市级规划、国土、环保、文保等职能部门；公众媒体
5	政府出资承诺、资本金比例	市政府、市财政局
6	银行贷款承诺	相关意向银行
7	相关职能部门出具建设规划意见	市级发改、规划、国土、交通、财政、环保、维稳、文保等职能部门
8	组织建设规划部门	市级发改、规划、国土、交通、财政、环保、维稳、文保等职能部门以及相关区县

（2）市级各部门职责

职能部门	主管事宜
市政府	协调市级各部门大力支持建设规划报审工作。
发改委	出具对建设规划的意见，并上报省发改委。
自然资源和规划局	提供《城市总体规划》、《城市综合交通规划》、《城市轨道交通线网规划》等上报支撑性文件，将轨道交通线网方案纳入最新的《城市总体规划》，组织审批《轨道交通用地控制规划》，将成果纳入城市规划管理体系，在审查会上，组织汇报城市总体规划、综合交通规划，并解释规划问题。并负责对轨道近期建设项目的用地进行合规性审核并出具相关文件
财政局	落实资金筹措方案，解释有关财政数据，出具资本金承诺函。
环保局	向省环保厅上报环评影响报告。
文物局	负责对建设规划在文物方面的合规性进行审核。
林业局	负责对建设规划在园林绿地方面的合规性进行审核。

结语

根据国家相关政策要求：轨道交通项目资本金比例不低于40%，政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%，占城市维护建设财政资金比例不超过30%。

虽然《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51号）:城市和交通基础设施项目：城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%。综上所述，对城市轨道交通建设申报条件作出调整，是适应经济社会和城市轨道交通发展形势的必然要求，将对促进我国城市轨道交通健康持续发展起到重要的积极作用，但一定要“量力而行，有序发展”。

参考文献

[1]刘迁. 专家深度解析地铁轻轨建设新旧申报条件[J].轨道世界, 2018.

[2]《贵州省政府投资项目管理办法》 2021.