室外应急避难场所空间规划设计研究

谢加红1,由梦童2

广州市交通规划研究院有限公司，广东省广州市，510030

摘要：我国始终受到突发事件影响，并且步入了风险社会。因此，如何合理地对室外应急避难场所进行空间识别和规划事关我国社会经济稳健发展。本研究通过剖析突发事件类别、特征及群众应急避难行为特征，从而发现：突发事件隐含着不确定性、客观性、损失性和可测性，使得群众对室外应急避难场所有着普遍的需求。在此基础上，以广州大学城为案例，提出如何针对室外应急避难场所的空间识别和空间布局进行规划设计。与此同时，对于室外应急避难场所的规划建设提出了相对应的建议。包括：完善室外避难场所规划指导规程;完善室外应急避难场所的规划体系和建设标准；强化对室外应急避难场所的日常管理。本研究的边际贡献在于为相关政府部门构建室外应急避难场所空间规划规程提供参考依据。

关键词：应急避难场所，空间规划，广州大学城

1 引言

我国是世界上受自然灾害影响最严重的国家之一。自1950年起，我国自然灾害的受灾面积一直居高不下。根据《中国统计年鉴》显示，在1950年至2017年共68年间，有50年成灾面积占受灾面积的比重超过40%。因为应急避难疏散是减轻自然灾害影响与损失的重要措施，所以合理地规划应急场所相当重要[1]。

应急避难场所是隐含着特殊功能的城市公共空间，一般发挥着规划固有的功能，而在遭受灾害时，则发挥着应急避难功能[2]。美国于19世纪末提出通过公园和道路作为火灾的隔离带，并将其分为长期性应急避难场所和临时性应急避难场所；而且明确规定应急避难场所应当具备三大功能——灾前预防、灾时应变与灾后恢复[3]。日本于上个世纪五十年代颁布了《城市公园法》，明确了公园作为应急避难场所应具备的各项指标；七十年代颁布了《城市绿地保全法》进一步明确了如何通过空间规划，有效地发挥公园作为应急避难场所的作用；九十年代则颁布了《防灾公园计划和设计指导方针》，规定了公园作为应急避难场所应具备的规划指标。与此同时，日本构建了多层次的应急避难生态圈，细分为城乡等级、街区等级及住宅等级。泰国于上个世纪九十年代初，出台《内务部民事灾害预防计划》，提出应急避难场所细则。我国在上个世纪末针对各类灾害出台了若干法律法规，为应急避难场所的相关规划设计提供了参考依据。其中，北京市于上个世纪九十年代，颁布了《综合防震减灾对策方案》，指出有关于疏散和避难场所规划等问题，本世纪初，编制了《北京中心城地震及其他灾害应急避难场所（室外）规划纲要》，构建了“市-区-街道”多层次的应急避难综合体系。2004年，天津市颁布了《应急避难场所标志》，并且完善了社区层面的应急避难场所规划。2005年，深圳市龙岗区推进了城市应急避难场所规划，杭州市建立了第一个应急疏散应急避难场所。2008年，上海市颁布了《上海市中心城应急避难场所布局规划》，并提出要将所有的区县和街道的应急避难场所纳入到统一的规划当中。在理论研究方面，大部分研究结合区域的人口分布、交通密度、常住人口的风险诉求等条件，并且通过Hybrid Bi-level模型、GIS空间模拟和多目标决策模型[4]，确定应急避难容量、疏散路径等细则，为相关政府部门提供规划参考依据[5]。其中，北京丰台区以社区为基本单元，采取了时空差异的人口分布模型，测算了社区应急避难场所最大的人口容量[6]。地质灾害应急避难场所也可为社会整合资源提供减灾防灾的平台，并且从安全性、可达性和有效性三方面考虑，采取层次分析法，构建了地质灾害应急避难场所的评价指标[7]。上海市基于地理信息系统，通过对上海市突发事件的特征剖析，从而提出了构建应急避难场所信息化系统[8]。另外从风险感知、避难需求、避难互助的层面，设计居民对洪水应急避难策略的模型，从而构建了居民应急避难策略，为政府如何出台应急避难场所规划指引提供参考依据[9]。北京市基于城市绿化普查数据，以绿地斑块为单元，构建了景观指数，并且对北京市公园绿地系统的应急避难功能进行空间布局分析[10]。在此基础上，一些学者立足于应急避难场所公共标识的概念，从居民对应急避难场所标志的认知出发，提出如何在应急避难场所规划过程中，设计更为科学的公共标志。

目前缺乏对室外应急避难场所规划的研究，难以为相关政府部门制定微观层面的应急避难场所规划提供参考依据。因此，本研究立足于室外应急避难场所空间规划，以广州市大学城为例，通过剖析广州市面临的主要突发事件及其特征，从而指出对室外应急避难场所的空间识别和空间规划；在此基础上，提出相关的政策建议。

2 突发事件分类及公众应急避难行为特征

2.1 突发事件分类及其特征

突发事件的种类繁多，而且致险因子复杂。无论是从地理环境，抑或是社会经济因素，都能够促使广州市产生明显的突发事件。而且作为一线城市，广州市人口集聚，建筑相对密集，各种人为致灾因素集聚又极大地增加了突发事件发生的概率。正因为广州市独特的自然地理环境和复杂的人为因素，使得广州市面临的灾害事故相对较高。广州市主要的突发事件分为以下四大类：第一是自然灾害。它主要包括干旱、洪灾、高温、地震、台风、雷雨大风和泥石流等。第二是事故灾难。它主要包括失火、电气水事故、危化品事故、交通事故、核事故和爆炸等。据统计，广州市的火灾、交通事故在事故灾难总起数和死亡总人数中占很大比重。第三是公共卫生事件。它主要包括传染病疫情、动物疫情、食品安全和职业危害、群体性不明原因疾病以及其他严重影响公众健康和生命安全事件。第四是社会安全事件。它主要包括涉外突发事件和群体性事件、民族宗教事件、恐怖袭击事件以及经济安全事件等。

上述四大类突发事件的共同特征是不确定性、客观性、损失性和可测性。其中，不确定性是指风险结果的不确定。如果风险结果是确定的，或者是能够由个体控制的，那么就不存在风险，也没有必然进行室外应急避难场所空间规划。客观性是指风险是否发生由客观因素决定的；它隐含的风险损失发生频率和损失程度也是客观存在的，不会因为人们主观意识的变化而发生变化；值得注意的是，风险具有主观性，人们的心理素质、知识结构、风险偏好都会影响到人们对风险的认知和评估。损害性是指风险发生后总是产生不利的结果。这些不利结果包括了财产损失，也包括了人员伤亡，没有人能够从风险中获益。可测性是指人们能够依据对过去不确定性事件的观察和数据分析从而对未来是否发生类似的不确定性事件作判断。例如，结合当地常见的突发事件有意识地进行室外应急避难场所的规划。

2.2 公众避难行为特征

尽管在风险社会内，个体呈现的避难行为诉求存在差异，但也有普遍的共性。其一是，中国人有着浓厚的家庭观念。因而在发生灾害时，人们会选择和家里人应急避难，从而表现出立刻回家的状态。第二，“趋光性”是动物固有的特质。因而，发生灾害时，人们普遍往光亮开阔的方向逃走。其原因可能是，在人们的潜意识当中，光明代表了希望，开阔代表了安全。第三，人们的风险承受能力相对较低，这种情况在发展中国家更为明显。因而，灾难发生会加剧人们对风险的恐惧，从而影响到人们的风险认知和识别能力，并且弱化了人们的应急避难能力。第四，人们总是有着现状偏好。因为任何与现状相反的选项都有试错成本[11]。所以，在灾害发生过程中，人们的潜意识会促使他们选择自己熟悉的方式应急避难。这样人们会无意识地选择了自认为是安全的地方避难。第五，在不确定性的环境内，人们总是习惯从同伴当中获得信息。因而，在灾害发生的过程中，人们会听取、观察同伴的行为，从而出现了追随人多的应急避难场所进行规避风险。

3 室外应急避难场所空间现状识别

3.1 室外应急避难场所的基本元素

室外应急避难场所的基本元素主要分为，应急避难救援通道系统、灾害救援生活空间、灾害救援作业空间系统、灾害救援物资储备系统四大类。具体如下：

第一，应急避难救援通道系统。应急避难救灾通道是室外应急避难场所的重要部分。它包括了室外应急避难场所周边的救灾通道，还包括室外应急避难场所内部的应急避难救灾通道。其中，室外应急避难场所周边的应急避难救灾通道是提供在突发事件发生后，救援人员和救援物资来往使用。如果一个室外应急避难场所规划处足够的应急避难空间，但是，它的救援通道规划不合理，就导致救援人员不能及时安全抵达。所以说，应急避难救援通道系统是否合乎规划，直接影响到应急避难场所的避难功能。

第二，灾害救援生活空间。应急避难生活空间是否符合群众的诉求，决定了室外应急避难场所的主体作用。因为群众对于应急避难场所有着避难的诉求。所以，室外应急避难场所需要满足群众基本的生活需求。在紧急应急避难场所，相关的规划需要充分考虑到群众站坐的空间。在临时应急避难场所内，相关的规划需要考虑到群众躺卧等活动空间。在固定应急避难场所内，相关的规划需要考虑到基本生活以及休闲活动等活动空间。

第三，灾害救援作业空间系统。室外应急避难场所需要充分考虑到灾害救援作业空间的规划设计。包括考虑到有医疗救援、应急指挥、物资供应等空间的设计，以及结合不同等级的室外应急避难场所特性来考虑空间的尺寸，从而更好地推动相关的救援工作开展。

第四，灾害救援物资储备系统。在突发事件发生后，生活物资匮乏是主要的问题；因而，需要从外运送一定的救援物资。所以，室外应急避难场所需要考虑到灾害救援物资储备系统，满足物资储存功能，做到明确规划分区，利于物资发放。与此同时，应急避难场所满足医疗物资的储备需求，从而形成一个完备的物资储备系统。

3.2 室外应急避难场所空间现状识别：以广州大学城为例

广州大学城处于广州市东南部，规划范围有43.3平方公里，距离广州市中心城区17公里，规划人口为40万。根据《广州市应急避护场所建设实施方案（穗府办函[2016]93号）》（下文简称“穗府办函[2016]93号”）的相关要求，各部门和各区政府组织对辖区内所属的中心应急避护场所、固定应急避护场所、室内应急避护场所、紧急应急避护场所进行全面建设。于是，广州大学城中心湖公园被作为室外应急避护场所，开展了相关的项目建设。

作为室外应急避难场所，广州大学城中心湖公园地处番禺区大学城中央区域，大学城内环路通达。目前，其规划范围有人口密集的生活片区，如各大高校宿舍区等，以及大量公共服务设施，如广东科学中心、南汉二陵博物馆、广州市档案局、广州大学城体育中心等；西面是广东省中医院大学城医院。此外，广州大学城中心湖公园道路通达、平坦，对外交通联系方便。

根据《广州市应急避护场所建设规划（2014—2020）》（下文简称“建设规划”）于第十一条“中心应急避护场所规划建设标准”中第6点“其他要求”中指出：“远离具有危险性的次生灾害源，土地坡度不大于30°，场地稳定，且与发震断层距离大于15米”。同样的，参考《地震应急避难场所场址及配套设计》中提到坡度大于7°的场地不属于应急避护有效面积。因此，应急避护场所适用范围坡度设计要求在7°以内。

根据地形坡度分析，大学城中心湖地形坡度均在30°以下，部分区域大于7°小于20°，基本满足坡度要求。于是，现状可避护空间为规划范围内，剔除水域、密林区域、地形坡度不合适区域及其他不可利用区域，主要集中在体育场馆及公园广场周边。目前，广州大学城中心湖公园开敞空间多且面积大，各主体建筑均质量良好，各类救援设施具备一定基础，作为应急避护场所，总体基础较为好。现状大学城体育中心、自行车极限运动中心等建筑可作为室内避护空间使用；紫荆园与停车场、攀岩馆和网球场、轮滑场、极限运动中心运动场、富力训练场A、富力训练场B和其他开敞空间可作为室外可避护空间使用。对此，室外应急避难场所规划应该以因地制宜为原则，考虑均衡布局应急配套设施、便于应急交通组织等条件，规划进行分区避护，共分为A、B和C三大区域。经核查，水域面积11.8公顷，出让地块面积8.55公顷，密林区域面积24.34公顷，地形坡度不合适区域面积22.64公顷。刨除低洼处等不适宜避护场所利用区域，广州大学城中心湖公园实际可利用的有效避护面积约51.45公顷（表1）。

表1 现状可避护空间分析

区域	占地面积	有效避护面积
A区	32.77公顷	20.51公顷
B区	13.87公顷	11.39公顷
C区	23.57公顷	19.55公顷
合计	70.21公顷	51.45公顷

其中，A区、B区和C区有效避护空间现状情况良好。A区有效避护面积20.51公顷，包括大学城体育中心、富力训练场A和富力训练场B。B区有效避护空间总面积15.39公顷，包括广东省中医院大学城医院东侧广场和中心湖南侧绿地。C区有效避护空间总面积15.36公顷，包括自行车体育馆和周边训练场地（图1）。

图1 现状可避护空间分析

4 室外应急避难场所空间规划设计

4.1 规划原则

广州市室外应急避难场所空间规划应充分地贯彻落实省级层面的《广东省应急避护场所建设规划纲要（2013-2020）》（下文简称“省纲要”）与市级层面的“建设规划”、“穗府办函[2016]93号”和《广州市应急避护场所建设指引研究》（下文简称“指引研究”）。其规划原则包括“以人为本、平灾结合和因地制宜”。其中，“以人为本”主要指生命安全至上，一切以人民群众的利益为准绳，充分考虑周边实际条件、建筑情况以及居民群众的居住环境，建设合理、有效的应急避护场所。“平灾结合”主要指应急避护场所规划建设应融入到居民的日常生活中，平时发挥自身的基本功能。但在发生突发事件时，可转换相应的应急功能，配套相应的应急救助设施和设备，启动其避护和应急救援功能，同时应坚持多灾种综合利用的原则。“因地制宜”主要指结合地质条件、人口分布、道路状况、用地实际、建筑特点等具体情况，应用不同的策略规划应急避护场所规划，满足居民群众的实际避护疏散需求。为使规划确定的避护场所具有可操作性，前期规划应摸清充场所现有资源并加以利用，保证后期实施过程中的设置与使用及日常的维护管理。

4.2 可避护人口测算和周边公共服务设施布局评价

广州大学城中心湖公园实行分区避护，共分为A、B和C三大区域。按中心应急避护场所9平方米/人的人均避护面积要求，场所可避护人口约为7.3万人。中心应急避护场所共需配套包括指挥场所、应急棚宿区、应急物资供应区、物资储备及设施、消防设施、供电设施、供水设施、医疗卫生设施、应急厕所、淋浴盥洗间、停车场、通信设施、环卫设施、排污设施、指引标识、停机坪、大型应急户外显示系统等共17类配套设施[12]（表2）。

表2 现状可避护空间分析

区域	占地面积	有效避护面积	可避护人口
A区	32.77公顷	20.51公顷	47760
B区	13.87公顷	11.39公顷	13576
C区	23.57公顷	19.55公顷	11664
合计	70.21公顷	51.45公顷	73000

建议应急时整合周边一公里范围内资源，充分利用场所周边公共服务设施，达到最优配置，保障避护场所功能（表3）。

表3 场所周边公共服务设施

类别	名称	位置
应急管理设施	小谷围街应急庇护场所	广州市番禺区北亭大街
医疗设施	广东省中医院大学城医院	广州市番禺区大学城内环西路
消防设施	广州市消防支队番禺区大队大学城中队	广州市番禺区大学城内环西路与广工一路
供能设施	广州大学城能源发展公司	广州市番禺区大学城北亭大街
城市管理设施	广州大学城管理委员会	广州市番禺区中心大街南
街道办	小谷围街道办事处	广州市番禺区中心大街南
派出所	番禺区城管执法大队小谷围街中队	广州市番禺区康陵路
	广州市公安局交通警察支队番禺大队十中队	广州市番禺区中心大街

4.3 功能布局及配套设施要求

根据“建设规划”中指出，中心应急避护场所需兼备区域性应急避护场所的功能。区域性应急避护场所为发生跨地级市间的重大突发事件而需转移的受灾群众提供安置，并由省有关单位统筹使用。可提供7天以上受灾人员安置。中心应急避护场所共需配套包括指挥场所、应急棚宿区、应急物资供应区、物资储备及设施、消防设施、供电设施、供水设施、医疗卫生设施、应急厕所、淋浴盥洗间、停车场、通信设施、环卫设施、排污设施、指引标识、停机坪、大型应急户外显示系统等共17类配套设施。

因此，广州大学城应急避护场所总体功能布局规划设计包含应急指挥场所、应急棚宿区、应急物资供应区、应急物资储备及设施、消防配套、供电设施、供水（饮水）设备、医疗场所、应急厕所、淋浴场所、停车场、通信设施、环卫设施、排污设施、指引标识、停机坪、大型应急户外显示系统[12]（图2）。A、B、C避护功能布局规划设计要素一致，按照各区均可独立开放及使用的主旨，仅根据有效避护面积与可避护人口不同，调整配套设施数量。

图2广州大学城应急避护场所平面示意图

5 结论

本研究通过分析已有研究成果，剖析突发事件的类别、特征以及群众应急避难的行为特征；与此同时，以广州大学城为例，揭示了室外应急避难场所的空间识别和相对应的规划方案。在此基础上，提出以下政策建议包括：（1）完善室外避难场所规划指导规程。对于广州市而言，相关政府部门编制完成了“建设规划”，并发布“穗府办函[2016]93号”文件。但是，和绝大多数城市一样，决策部门未提供室外避难场所规划指导规程，使得规划人员难以有效地对室外应急避难场所空间进行识别。（2）完善室外应急避难场所的规划体系和建设标准。虽然，我国出台了《地震应急避难场所场址及配套设计》等文件，并且对于应急避难场所提出了相关建设标准的要求。但是不同的省市因为面临的突发事件存在着差异性，这在客观上要求不同城市的决策者依据主要突发事件的特征，构建相对完善、详尽的建设标准。（3）强化对室外应急避难场所的日常管理。“重建设、轻维护”的现象广泛存在于我国项目工程，为了避免室外应急避难场所疏于管理，相关政府部门可通过构建室外应急避难场所的动态数据库，定期检查相关的设施设备。特别是，对于不合格的或者遭到损坏的设施设备进行维修或更换。

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