国土空间规划的基本架构分析

李兴建

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摘要：本文首先分别从明确两个职责、界定资源定义、“元规则”的制定、规范职责权利、落实规划管理等方面分析如何搭建国土空间规划的基本架构，旨在实现自然资源的保值增值，调整和优化政策制度，切实推动国土空间规划高质量可持续发展。

关键词：国土空间规划；基本架构；市场观察

引言：国土空间规划与传统规划存在着较大差别，基于“任务导向”，从当前市场环境和法治背景出发，从国家赋予自然资源管理部门的事权开始，构建全过程、多层次的国土空间规划体系，从而实现自然资源的保值增值。想要搭建形成更加完善的国土空间规划基本架构，则需要基于现实情况，设计新制度、新政策工具，更好地界定各级部门的权利和义务。

一、明确两个职责

基于《中华人民共和国城乡规划法》、《省级空间规划试点方案》等多种政策文件，无论是对城市进行规划编制，还是对乡镇、村庄进行规划编制，均需要和国民经济相联系，和社会发展规划相联系，实现国土空间开发和自然资源环境的统一性和适配性，避免对自然环境造成伤害。近年来，我国一直都在大力推行国土空间规划体系的建立，自然资源部也多次公开表明应当加强资源利用和闲置土地处置，落实生态环境保护和重点工程修复。想要更好地落实规划管理，则需要从当前情况出发，创新思维理念、明确职责，切实带动各项工作的高质量展开。事实上，无论是国土空间规划基本架构的搭建，还是其他架构搭建，本身都需要制定形成相对清晰明确的发展目标，但如果目标都不清晰，各项工作也很难规范展开，很容易失去前进方向。对于国土空间规划，则应当基于自然资源部门的工作职责，严格遵循两个职责。所谓两个职责，则是国家机构改革方案中对自然资源部赋予的职责。其中，第一个职责将重点放在自然资源的保护，用于完成国土空间规划的基本工作任务，引领全民参与到自然资源的保护工作中，实现自然资源的保护和增值[1]。第二个职责将重点放在生态修复，用于完成国土自然资源管理的基本工作任务，需要注意的是，国有资源和非国有资源都一样重要，无论任何一种资源资源出现用途上的改变，都需要交由自然资源管理部门进行处理，每一次规划也编制也需要交由自然资源部门进行处置。

二、界定资源定义

为了更好地保护自然资源、修复生态环境、充分履行两个职责，则需要从外部法律层面做出规定。资源界定看似微不足道，但却会直接影响到各项工作的展开，如果资源界定本身出现问题，后续职能履行也很容易出现偏差。全民所有自然资源、自然资源则是重点界定内容，可以从现代产权理论出发，对全民所有自然资源、自然资源进行理解和区分。其中，全面所有自然资源中的全面所有则是市场经济的重要组成内容，最早源于私有产权，无论是集体所有产权，还是公有化经济，本身都会对市场造成干扰和破坏，促使市场环境出现问题。

计划经济时代，我国正式开始执行土地改革，经过几十年来的土地改革，无论是理论研究，还是实践研究，都取得了一定的成果。基于产权改革理论，也相应转化形成产权私有化机制，予以人们的生活诸多转变，形成了正向效果。与此同时，将公有化转为私有化，能够更好地贴合现代生活节奏，同样取得了显著成效。例如，城市土地优化改革便是一个不断变化发展的过程，政府部门在一次次摸索中，将理论和实践相结合，最终探寻出一条适合我国土地改革的发展路径，并取得了显著效果，予以人们的生活诸多改革。也正是源于多年来的改革实践，最佳产权制度也并非绝对化的产物，而是在纯公有制、纯私有制相互调整与优化的产物。此外，移动产权本身并没有较大差异，但是对社会经济效益将会产生较为严重的影响。由此可见，搭建国土空间规划的基本构架，可以充分借鉴土地改革中的经验和教训，将其与现代生活相结合，充分运用到全面所有资源管理活动，促使国土空间规划更具科学性和针对性。

三、“元规则”的制定

“元规则”，也就是从全面所有自然资源管理出发，构建完成的管理制度。需要注意的是，在拟定全面所有的自然资源管理制度时应当明确自然资源并非私人所有。自然资源并非可以随意使用，个人想要获取自然资源的使用权，还需要相应进行申请，只有得到国家允许才可以使用自然资源。想要使用自然资源，也不能盲目记性使用，必须能够创造经济效益。由此可见，对于自然自然管理，其核心目的在于保护自然资源、实现自然资源增值，从而实现经济效益和社会效益的共同提高。

四、规范职责权利

在国土空间规划工作中，不同参与者所承担的权利和义务都存在明显差别，并不是所有人都可以代表全民获取自然资源、持有自然资源。基于既往发展情况，城市土地资源往往都会交由政府机构进行管理，政府在此过程中能够获得很大的融资效益。在经济迅猛发展的今天，“土地金融”也开始得到深化，促使政府部门呈现出企业化的态势，区域竞争不断增大，区域差距也更加明显。需要注意的时，如果资源使用者同时也是全面所有资源管理者，本身存在一个明显的弊端，那就是资源使用者为了谋求自身利益，往往会做出一些不利于资源开发和利用的行为，促使土地低效利用、难以取得最大经济效益，甚至造成经济损失。针对这种情况，则需要做好权利和职能的合理分配，其中，对于那些本身由国家划拨形成，本身并不产生现金流的企业，主体仍归属于国家。省级自然资源部门应当自觉肩负监督职能，对资源利用和规划情况展开全面研究和分析，并能够对资源管理情况进行评估和判断

[2]。

最后，规范职责权利，还需要相应做好市场观察，基于市场环境变化，及时回应市场信号、做好调整和反应，促使自然资源的利用和管理更加符合市场行情。例如，对于农村土地管理问题，基于现有法规制度，农村土地本身归属集体所有，承包人并不具备土地所有权，只是享有土地使用权，一旦国家下达政策取消农业税，无论是集体，还是承包人，本身都并不需要承担自身对骨架的义务，进而造成土地滥用问题。由此可见，搭建形成国土空间规划的基本架构，需从职责和权利出发，明确自然资源使用业务，对于那些本身难以满足业务的群体，则需要直接归还耕地权，可以将耕地权归还给集体，也可以将耕地权归还给国家，进而通过集体和国家的力量，将耕地权交予其他土地资源使用者。

五、落实规划管理

对于国土空间规划，无论是利用土地资源，还是开发土地资源，均需要国家、政府部门以及运营商的共同作用，充分发挥自身工作职能，提高自然资源的使用效能和监督效能。一方面，基于不同区域的自然资源条件，整合评估自然资源使用和开发现状，如水资源、矿产资源，基于整合结果，制定自然资源使用规则，交予上级管理部门，完成审批工作。另一方面，转化资源、开发资源，基于既有的自然资源，进行资源规划，进行资源保值增值，实现自然资源的最大效益。

结论：综上所述，对国土空间规划的基本架构展开分析具有至关重要的意义。自然资源的资本化运作能够有效带动社会经济发展，想要推动国土空间的转型升级，则应当从国土空间管理情况出发，明确两个职责、界定资源定义、制定“元规则”、规范职责权利、落实规划管理，切实带动生态环境和经济环境的协调发展。

参考文献：

[1]贺丹.国土空间规划中“三线”划定与管理[J].国土与自然资源研究,2021(06):23-25.

[2]李小云,朱景霞,乐美棚.国土空间规划背景下特色保护类村庄的多维“控引”规划策略研究——以江西省高安市新街镇景贤村为例[J].广西城镇建设,2021(09):17-21+25.