城市应急避难场所建设与管理现状与问题分析

翁 ,帅 ,李静芳

身份证号码:410105199306260070  身份证号码:410224198711091645

摘要：随着社会的发展，避难场所作为重要的应急资源和防灾避险手段，贯穿于预防救援救灾的全过程，涉及人民群众切身利益。在重大灾害事故防范准备、抢险救援、过渡安置过程中，发挥转移避险、安置受灾群众、稳定社会的重要作用。但是，在党和国家机构改革前，全国应急避难场所一直处于各地、有关部门和行业分散建设、松散管理的状态。因此，亟需加强全国应急避难场所的建设和管理，推动应急避难场所的信息化建设和高质量发展。进一步促进各地应急避难场所信息化建设，可以提升全国应急避难场所管理的整体工作水平。

关键词：应急避难场所；建设与管理；问题

引言

应急避难场所建设是应对突发公共事件的一项有力措施，涉及人民群众切身利益，在重大灾害事故防范准备、抢险救援、过渡安置过程中，具有转移避险、安置受灾群众、稳定社会的重要作用。

1城市应急避难场所的概述

应急避难场所是指经政府规划建设或认可的、能为民众提供应急避难和基本生活保障的安全场所。应急避难场所在公共安全和突发事件的应急处置中，发挥着重要作用，是应急保障体系的重要组成部分，是快速、妥善安置受灾群众，安定民心、稳定社会的重要设施之一。进一步做好应急避难场所科学合理规划，高标准建设、运维、管理和使用，是贯彻落实习近平总书记关于防灾减灾救灾重要论述精神的一项重要举措，凸现了我国政府以人民为中心的发展思想，是我国经济社会高质量发展和综合国力增强的重要标志之一。

2城市应急避难场所建设与管理现状

2.1全过程避难场所管理体系不健全

广义上讲，规范化管理体系应涵盖规划、设计、建设、运维至灾时管理工作全过程，组织管理体系应高于各专项阶段而存在并负责监管、论证、督导、评估专项阶段立项审批、实施、验收等任务。狭义管理则针对避难场所建成后，职能、权属部门进行设施检查、运维、演练宣传以及灾时避难场所启动与运营工作。国内较早开展避难场所建设实践的重庆、西安、深圳、北京及山东省的部分城市较早开展了避难场所管理办法探索，但仍对全过程管理统筹机构设置、规划建设阶段工作流程与工作职责界定、运维阶段责权划分及灾时场所启用规程等综合管理体系、内容、机制缺乏系统界定。进而，易造成重建设而轻规划、轻设计、轻运维、轻演练、轻宣传，致使规划不合理、建设不达标、经费保障差、宣传演练随机以及启用运营低效等后果，并不利于管理信息化建设。

2.2法制规划建设不足，难以指导建设管理

现阶段，只有部分法律、法规和规章中对避难场所规划建设管理做出了零星条款规定，对其职能管理、规划建设、维护使用和保障措施尚缺少明确系统的规定。同时，无论在地方综合规划、行业规划，还是城乡发展、村镇建设等规划中，对应急避难场所的规划内容较少，缺乏系统规定，编制避难场所专项规划的情况很少，无法有效指导应急避难场所的科学、合理建设，同时存在建设管理与规划相脱节的现象。

3城市应急避难场所建设与管理有效措施

3.1建立健全应急避难场所建设管理运维工作机制

针对早期应急避难场所分头管理导致的权责不清晰等问题，建立较为完善的工作机制，明确各部门的职责分工，促进合力工作模式。同时，建立完善避难场所应急预案、管理使用、宣传演练等制度，以及政策、技术、资金投入保障机制。推动各地创新避难场所平时灾时管理使用的有效运维方式，鼓励企事业单位和社会组织投资避难场所建设管理。加强避难场所宣传演练和对公众开放，确保为灾后应急避难提供有效服务。

3.2坚持法治思维，持续铸造应急管理工作体系

尊重规则、崇尚法度，运用法治思维和法治方式提高应急管理水平。一是完善五级责任体系。完善落实安全生产和自然灾害防治工作市包县、县包乡、乡包村、村包组、组包户的“五级”领导干部联点包干工作责任制度，明确并公示各级责任人，接受社会监督，确保责任上肩、工作落实。二是完善应急法规标准宣贯体系。开展《安全生产法》专项宣贯，深化“以案释法”宣传活动，打造精品宣传栏目。完善安全生产法律法规和标准体系，严格规范公正文明执法，增强监管执法效能，提高安全生产法治化水平。三是完善综合行政执法体系。推进全市应急管理综合行政执法改革，健全市、区县（市）、街乡（镇）三级综合行政执法体系，强化应急队伍政治素质、业务能力、团队协作、效能作风，打造应急铁军，进一步提升执法效能。

3.3强化顶层设计，统筹工作组织体制

考虑规划建设与管理工作系统性与复杂性，立足防灾减灾救灾体制机制改革成果和要求，各地政府需组织各阶段所涉职能部门组建规范化建设统筹管理组织。通过有机结合综合防灾规划与“自然灾害风险普查”等专项工作，完成避难场所专项规划，综合各地风险指数积极指导并推进标准化建设、管理与法规体系修订及全过程效能评估。其中，规划建设阶段需明确牵头管理部门、实施部门与协助部门，核定设计、建设标准，监管建设方案与建设进度；运营管理阶段则需明确日常管理与启用运营负责部门与配合部门，监管平时设施维护，预案编制演练、科普宣传落实，并评估灾时启用与运营管理工作。

3.4创新管理模式，提升运营管理成效

全过程管理模式依托规范化建设统筹管理组织，确定各阶段所涉管理部门、职能部门、协作部门与社会单位具体职责，构建规划设计、建设与运营管理工作内容框架、流程体系，切实保证各专项工作实施效率与场所高效运营。既为避难场所信息化管理数据库建设与基础技术指标信息发布提供基本依据，又为平时疏散演练与科普宣传及灾时启用管理提供疏散方案保障。运营管理阶段需明确政府职能部门、权属部门、社会机构职责，制定定期设施巡检与物资维护更新机制，鼓励多主体参与运营管理、成本核算与物资供应资助，并督促各避难场所针对性预案编制与演练实施和效果评估。地方管理机构依托地震、应急、教育、人防等职能机构与权属单位做好演练、宣传实施监管，着重依托应急、地震部门强化效能评估，并据多灾种应对、多主体参与、布局规划合理、配置规范、设施达标稳健、物资齐备、保障可靠、信息公示及时、预案演练组织有效，启用及时高效且运营安全可靠等相关要求，构建避难场所效能评估体系并定期开展评价。

3.5出台政策指导意见，统筹规范技术标准

联合有关部门研究制定《关于加强应急避难场所建设的意见》，广泛调研和征求意见，形成报批稿，推动以国务院办公厅或联合部委印发实施。落实国务院办公厅关于统筹规范应急避难场所相关技术标准的职责分工和要求，通过协调工作组和专家组机制，研究确立全国避难场所分级分类及标准体系框架和体系表，评估复审《地震应急避难场所场址及配套设施》《防灾避难场所设计规范》等5项国家标准，统筹推进研制适应新发展的“全灾种、大应急”统一的避难场所系列标准，加快已申报立项标准编制，推动设计、建设、功能、设施、管护等新标准立项编制。

结语

相信在共同努力下，应急避难场所综合信息管理服务系统能在灾害发生时，为应急指挥决策提供支撑，同时，可较好满足人民群众防灾避险和应急避难需求，最大限度保障人民群众生命安全，推动全社会防灾避险和应急避难能力迈上新台阶。

参考文献

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