城镇化进程中建设用地需求影响因素及应对策略

杨帆，王杰

华东建筑设计研究院有限公司西安分公司，陕西省西安市，710000

摘要：在复杂严峻的国内外形势和诸多风险挑战并存背景下，全方位推进高质量发展，需以持续推进新型城镇化为重要抓手，增强内生发展动力。构建新发展格局是涉及经济发展全局的系统性变革，是经济发展中的顶层战略，经济发展各领域包括新型城镇化，都需要服从和服务于这个战略，相应调整发展方向和重点任务。在此基础上，本文从城镇化进程中建设用地需求出发，针对城镇化发展面临的突出问题，进一步完善新型城镇化战略。

关键词：城镇化进程；建设用地需求；影响因素；应对策略

引言

在当前和今后相当长时间内，随着我国城镇化进程的持续推进，建设用地的需求规模必将持续增加。只有厘清保护耕地与增加建设用地之间的关系，切实提高城镇建设用地集约利用水平，才能有效缓解建设用地的供求矛盾，为城镇化的持续健康发展奠定良好的基础。

1城镇化进程中建设用地需求影响因素

1.1部分中小城市产业基础不稳

按照一般规律，工业化和城镇化相互促进，共同支撑了现代化的推进。但从根源来看，产业发展是城市发展的基础，经济集聚是人口集聚的前提。中国部分中小城市尤其是资源型城市，原有的产业发展路径受到挑战，包括资源出现枯竭、交通区位发生变化、创新优势不够明显等，往往会出现产业发展不振、人口流失等现象，国内外研究者将其称为收缩型城市。因为统计口径的差异，主要是难以精准识别出城镇建成区，也缺少精确的城镇人口统计，所以对收缩型城市的数量认识分歧很大，但中西部地区和东北地区的一些中小城市产业发展薄弱、活力下降，是不容忽视的重要问题。

1.2城市建设和治理存在明显的短板和弱项

中国城市现代化建设和治理水平均不高。从城市建设来看，有的城市注重“面子”、不注重“里子”，甚至以营造城市风貌作为城市建设的重点，忽视地下设施的建设，忽视城市宜居性的提升，在重大自然灾害面前，城市脆弱性明显上升，城市抗风险能力和发展韧性明显不足。相比城市建设，城市治理能力的短板更为明显。在农村社会向城市社会转型、农村礼俗社会向现代法治社会转型的过程中，城市治理是现代社会治理体系的重要环节。相当数量的城市存在重建设、轻治理、以管理代替治理的现象，粗暴执法屡见不鲜。尤其是城市基层治理体系不健全，社区作为城市治理的基本单元，功能并不完善。

1.3以大城市为依托的城镇协调发展格局尚未形成

伴随着专业化分工的深入发展，企业和人口具有向城镇集聚的趋势。相较于乡村分散化的布局方式，小城镇、中小城市、大城市等城镇化空间集聚形态，有助于发挥规模经济与集聚经济等优势，提升资源配置效率，促进经济快速增长。一般而言，大城市具有较中小城市更大的集聚效应和扩散效应，在改善劳动力素质、提升资本流转速度、增进全要素生产率等层面具有显著优势。城市规模与城市全要素生产率呈正相关关系，散点图拟合曲线表明，市辖区常住人口数增加一个单位，全市人均地区生产总值提升0.0059个单位。当前，以对流动人口管理为标志的行政分割现象较为严重，一定程度上影响了劳动力和资本等生产要素向规模较大城市集聚，城镇化发展效率仍具明显的提升空间。

2城镇化进程中建设用地需求影响因素的应对策略

2.1有序挖掘城镇化进程中的土地潜力

一是明晰土地权属、加强土地管理，主要是做好土地确权工作、明晰土地权属，加强土地规划和资源整合，有效避免土地闲置和违规占用问题，从而提高土地利用效率，缓解建设用地供需矛盾。二是优化建设用地结构，主要是在做好建设用地规划方案的基础上，将大型重工业企业迁出主城区、居民生活区，在缩小城区范围内工业用地建设规模的同时，合理控制居民用地规模，充分满足公共服务、生态环保、商业等用地需求，促进城镇建设用地的结构优化和高效利用。

2.2提高城镇建设用地的集约利用水平

一是强化城镇土地规划管理，主要是围绕建设资源节约型、环境友好型社会目标，遵循“有保有压，区别对待”的原则，妥善处理保护资源、优化环境、保障建设的关系，从以“外延扩张”为主转向以“内涵挖潜”为主，通过合理安排各类用地，保障经济建设必要的、合理的建设用地需求，使有限的土地资源发挥出最大的作用，形成“以城带乡，城乡互动、协调发展”的良好局面。二是完善土地规划管理的保障措施，重点针对违规购买农村宅基地和“小产权房”、违法占用耕地、乱搭乱建、“一户多宅”等问题，通过经济、行政、法律等手段加以惩治，以切实维护土地规划的权威性，确保土地规划得到贯彻执行、土地资源得到高效利用。

2.3健全城镇建设用地的政策制度体系

一是完善建设用地的征用管理制度。首先，完善征地管理和用地许可制度，使征地开发、用地审批能够在法律框架内规范运作，避免法律漏洞造成建设用地的违规征用和非理性扩张。其次，建立健全用地指标置换制度，严格按照“占一补一、占补平衡”的原则，从严、从紧控制农用地转为建设用地的规模和速度，确保现有耕地面积不减少、质量不下降。二是建立健全决策管理的约束机制。首先，在明确决策者、管理者职责权限的基础上，建立健全考核评估机制，将决策者、管理者的权力装入制度的笼子里。其次，完善建设用地规模决策的约束机制，建立科学高效的决策机制，从技术、方法入手，增强建设用地规模决策的科学性，同时也要为广大民众参与决策提供有效渠道，使建设用地管理决策能兼顾各领域、各阶层民众的利益。三是建立健全建设用地集约利用评价机制。建设用地的集约利用涉及经济社会、生态环境等多方面因素，只有综合考虑土地投入强度、使用强度、经济效益、生态效益等多种评价指标，才能对建设用地的利用效率进行全面科学、客观公正的综合评价。

2.4缓和城镇建设用地扩张的生态影响

一是强化相关理论研究。建设用地的空间扩张、结构演变、环境影响、生态变迁，形成了“一对多”的互动影响和连环作用，只有加强理论研究，积极探索各方的作用机制、因果关系及影响因素，才能有针对性地制定调控措施和应对策略，为人与自然的和谐发展、经济与社会的持续发展提供良好的制度环境，从而构建起舒适、高效、安全、环保的城镇建设新形态。二是加大生态修复投入。建设用地的开发利用在带来经济效益的同时，也会造成生态影响。在建设用地的开发过程中，首先要考虑在经济发展可承受的范围内适当增加新增建设用地的前置费用，并同步增加农地开发、耕地复垦、生态修复、环境整治的资金投入，其次要加强对盐碱地、荒草地、裸土地、裸岩地、石砾地等未利用土地的开发投入，提高土地资源的综合利用效率。

结束语

随着我国城镇化进程的加快，在城镇建设用地需求剧增的同时，存在建设用地无序扩张、建设用地利用效率低下等问题，不仅影响了城镇化进程，还将影响经济社会的持续健康发展。如何妥善处理建设用地需求与城镇化发展的关系，成为亟待解决的重要课题。

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