浅析我国国土空间规划问题

李俊锋

身份证：450881198411169217

摘要：伴随着社会经济的高速发展与城市化建设脚步的加快，国土空间的科学规划重要性不言而喻。合理规划是国土空间建设的整体布局以及环境综合治理的指导性意见，同时也是针对本地区中长期发展规划的重要参考依据。文章先对现阶段国土空间规划过程中存在的各种问题进行分析，并在此基础上就如何加强空间规划、解决实践中存在的各种矛盾和问题提出观点。

关键词：国土空间规划；发展历程；问题

一、我国国土空间规划发展历程

对我国的国土空间规划发展情况进行回顾性分析，可以发现，我国国土规划已经从早期的“以国民经济计划为总纲、城市规划独揽发展空间”转变成为“以国民经济和社会发展规划为总纲、以城市功能区规划为基础、以城乡规划以及土地规划为支持、多规共管空间发展”的复杂规划体系。对其按照空间发展决策进行分划分，可以分为以下三个阶段：

1.1一规独揽阶段

一规独揽阶段，是指从建国开始至1985年这一阶段。在这一阶段，我国的处于工业化发展的初期阶段，采用的是计划经济模式来进行经济发展，我国各个城市以及乡镇还处于低水平发展阶段，因此城市的发展呈现典型的城市集聚发展特地点。在这一阶段，城市规划是我国经济发展计划的表现和延伸，城市规划的具体步骤离不开经济发展这一中心思想，同时，城市规划也是我国计划的重要工具。

1.2两规协同阶段

两规协同阶段，是指从1896年至二十一世纪初期这一阶段。在这一阶段，我国正处于工业化发展的中期，市场经济模式也刚开始建立，我国的城镇化以及现代化发展也处于快速发展时期，城镇建设呈现出典型的集散和扩散特征。在这一时期，我国的城市规划逐渐确定了“城市体系规划-城市建设总体规划-对城市建设总体规划进行详细补充-对城市规划进行细节完善”这一规划程序。而在土地资源的利用方面，为了弥补一规独揽阶段我国对农用耕地资源造成的破坏，我国在进行国土空间具体规划时开始注重农用耕地资源的保护。具体来说，通过进行土地利用总体规划进行编制和建立，外加同事建立五级规划体系，使得我国的土地使用详细管制制度得以完善，在进行城市建设时，首先要经过土地用途管制制度的审核和批准，才能够允许进行土地的使用。通过这一制度的建立和完善，能够有效的保护我国的耕地资源，为我国的可持续发展打下坚实的基础。

1.3多规共管阶段

多规共管阶段，是指从2001年起至今这一阶段。这一阶段，我国处于工业化阶段向工业化后期阶段转换的过程，我国现存的主要问题是城乡差距较大、城镇化发展的内源性驱动力也较强，因此我国国土空间表现为城镇土地的高效集约利用以及与生态环境的和谐发展。

因此，现阶段我国的国土空间规划体系呈现出典型的多元化特征，但各个部门的职责都较为明确，举例来说，城镇主体规划区的规划重心在将空间开发秩序进行规范化，对区域范围内的政策体系以及绩效评价手段进行补充和完善；国土规划则更加注重提升空间范围内的土地利用率，缓解我国土地使用紧张的情况，做好我国土地资源的管理；土地利用总体规划则将侧重点放在了我国现有的有限土地资源进行保护，特别是日益减少的耕地面积以及草原面积等；城市体系规划则将重心放在了城市的未来发展格局上，制定了更加全面、范围更大的城市发展规划；而环境保护规划，顾名思义是对城市发展以及空间利用时的生态环境保护作为重点。在这一阶段，我国的空间发展决策主要是由主体功能区规划、国土利用规划、土地利用总体规划、城市规划以及环境保护规划等多个规划进行共同管理的，因此也被称为多规共管。

2国土空间规划存在的问题

2.1完善的法律保障体系

对于目前国土空间方面的法律法规和相关文件而言，虽然是进行国土空间规划的重要指导和标准文件，但在法律法规和相关文件的形式以及内容中都还存在很多的不足之处，仍然没有形成完整的法律保证体系。其不足之处在于对于国土空间规划缺乏主干法律，其他国土空间规划方面的立法无法进行；现有的法律层次在国土空间规划方面没有配套模式，在法律层面缺乏实际操作的可能性；目前出台的法律规范的内容太过笼统，体现的规划要素内容不够全面、具体；国土空间规划的体制不全，规划的进行需要全部依赖于政府组织等。如现行的《土地管理法》，对于土地利用规章方面的法规条文就没有得到明确的细化，导致土地利用方面的工作无法取得更好的成果。

2.2规划协调性较差

由于规划工作的复杂性，在分工上极容易产生混乱。目前我国国土空间规划虽然根据不同的部门职能，在规划工作方面会有不同的分工，但是仍然存在管理职能的互相重叠、冲突等不良影响。最终形成了国土规划和主体功能区一级城镇体系的规划模式。也由于国土空间规划的专业性要求较强，需要由专门的部门职能参与和发挥，但是仍然表现为各司其职的特性，没有发挥协调发展的优势。

2.3制定的各个规划不能够统一进行规范

也就是说，对于不同的部门要履行的义务和职责不同，他们需要尽力完成自己所负责的规划。对于自然资源部门来说他们要做的就是对林地进行保护，他们会为了自己的权责而可能与其他部门之间发生冲突，其他部门也是如此。国土空间规划不能够统一进行规范也是影响发展的一大重要原因。

3加强国土空间规划建设的有效途径

3.1保证国土规划部门合理性分工

社会经济的快速发展使得国土空间规划面临更多新的问题与挑战，在这种情况下应当确保规划部门科学分工，并且将工作和责任有效落实到个体身上，从而提高个体的认知水平。通过这种途径和方法，可以有效保证规划部门能够合理分工，然后有效落实各项工作。在此过程中，还应当制定完善、健全的空间规划体制，在规划落实过程中应当充分考虑多方面的问题，并且提高规划分工的统一性以及整体性。实践中还应当逐步提高国土工作人员的专业素养以及业务技能，以此来确保国土空间规划建设工作的有序开展。同时，在国土空间规划建设实践中，保障规划部门科学性分工及其可靠性也是需要关注的一个重点问题。

3.2建立健全相关的国土空间规划的法律体系制度

我国拥有最高法律效力的就是宪法，可是宪法它不能把所有的法律细节全部包含其中，还需要相关的子法律，即针对各方面的相对应的法律制度，只有这样才能算是建立了一个完整的法律制度。但是，还需要根据时代的发展进步，对原有的法律补充新的内容使其更加的完善。随着社会的发展，我国关于国土空间规划的法律体系日益完善。另外，在某些方面，也需要通过法律制度的作用来对其进行调节，才能避免在开发与规划的过程中出现某些偏差。

3.3构建国土空间规划信息平台

在未来国土空间规划中，为了形成较为高效有序的规划管理局面，构建完善的国土空间规划信息平台也是重要手段，尤其是在信息化快速发展的时代，各类新技术的有效引入和应用势必发挥出积极作用。基于此，除需要进一步完善相关数据库建设、确保数据资料较为全面详尽外，还需要着眼于信息集成以及信息共享等功能进行合理构建，以求更好地完成各项国土空间规划任务，有助于各个主体和层级之间的协同规划。

参考文献

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