面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径

王公博1,杨冬梅2

1 鄂尔多斯市专家咨询论证服务中心，内蒙古 鄂尔多斯 017000

2 鄂尔多斯市东胜区城乡规划综合服务中心，内蒙古 鄂尔多斯 017000

摘要：国土空间规划是经济社会发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。划定城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界线（简称“三区三线”）是国土空间规划的核心内容。本文将从乡村空间治理与国土空间规划的关系、乡村空间治理作用于国土空间规划的路径探讨以及乡村空间治理细化国土空间用途管制的作用机制三个方面讲述。

关键词：国土空间规划；乡村空间；治理机制；路径

引言

全国新一轮乡村公共空间治理不仅是治理任务的拓展延伸，更是治理理念、治理内涵和治理方式的提档升级。乡村空间作为国土空间的重要腹地，自然资源和人文底蕴丰厚，习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的观点，即是对乡村空间资源价值的经典描述。对此，本文拟对城乡空间布局调整所涉的重大理论和现实问题进行讨论，提出乡村振兴中城乡空间重组与治理重构的可行性方案。

1 乡村空间治理与国土空间规划的关系

乡村空间治理作为国土空间治理的一部分，既是国土空间规划对乡村空间管控的核心目标，也是推进和完善“自上而下”和“自下而上”相结合治理逻辑的重要突破口。国土空间规划需要在乡村空间上找到战略出口，而乡村空间治理尝试推进城乡互动通道疏通、乡村空间价值流通、乡村组织模式融通的治理思路，也为落实乡村振兴战略提供有效的抓手。

乡村空间治理成为深化国土空间治理体系的重要组成部分，为完善国土空间规划体系提供基础。“自上而下”多级传导的“五级三类”国土空间规划体系，将国家空间管控意志以不同方式逐级向下传递，构成了国土空间开发与利用的层级管理模式。国土空间规划理想初衷是“一竿子插到底”对全域空间进行有效管控。乡村空间治理对于完善县级及以下国土空间合理安排提供可能，尤其为乡镇以下村级地块尺度的乡村空间合理开发与管控创造了条件。地块尺度和村域尺度的综合治理，将有效强化底层空间管控的有效性和可操作性，为衔接“自上而下”多级传导的空间管控目标提供纽带。村域尺度关于空间组织关系的重组、群体自组织模式的梳理、空间用途管制目标的落实等治理内容，成为衔接国土空间规划指标传递的关键环节。

2 乡村空间治理作用于国土空间规划的路径探讨

2.1 尝试推进城乡市场互动连通、乡村空间价值流通、乡村组织模式融通的治理思路，为落实乡村振兴战略提供有效的实施抓手。

乡村空间治理导向的国土空间规划为构建生态田园型乡村空间格局、权益公益型价值分配愿景、多元主体参与型治理模式、社会关系融洽型组织体系、人居环境美好型居住面貌提供解决方案。乡村空间治理成为连接乡村振兴战略与国土空间规划的互动桥梁，“多规合一”的国土空间规划需要在乡村空间上找到战略出口，而乡村振兴战略需要在多层管控的资源分配体系中找到连接通道，乡村空间综合治理正切合了二者的需求，有利于强化二者互动作用。

2.2 加强乡村网络文化空间建设

农村互联网的普及和应用要求把农村网络文化空间建设提上重要日程。可联合网络运营商加强网络基础设施投入，有计划组织村民开展电商运营培训，加强基本操作技能学习，实现借助网络平台推介乡村“品牌”的新路径，促进脱贫致富。同时，注意对村民上网活动进行积极引导，努力营造清朗的网络空间。

3 乡村空间治理细化国土空间用途管制的作用机制

新时期国土空间分区管控划分方案进一步强化了城市空间的边界，而进一步模糊了乡村空间的范围。本文研究的乡村空间与国土空间规划分区中界定的农业农村发展区存在一定的差异，后者重点强化了农业的生产空间和农民的居住空间，而忽视了城乡地域系统的连接作用。县域范围内，以镇区（乡镇驻地、集镇、小城镇等） 为代表的城镇建设区起到了连接城乡的桥梁作用，在城镇村聚落体系中呈现出被乡村景观包围的特征。根据《市县国土空间规划基本分区与用途分类指南（试行）》，农村发展空间被划入村庄建设区，农业农村优先发展战略在国土空间规划实施中并未得到足够的重视。仅仅依靠在村域尺度开展村庄详细规划，难以从体制上打破乡村发展的衰退趋势。优化国土空间开发格局与细化国土空间用途管制，应将乡村发展诉求囊括进来，并在地块尺度土地利用用途管制中得以落实，推动城乡统一的国土空间管控目标和乡村善治目的的实现。

乡村空间“物质—组织—权属”综合治理是针对乡村空间进行的精细化治理过程， 为落实和细化国土空间用途管制提供战略抓手。国土空间分类引导和用地管控是推进空间管控的核心技术路线，在空间落地过程中掌握好指标约束与弹性引导，对于关系复杂和功能复合的乡村空间持续开发具有重要意义。乡村空间治理细化国土空间用途管制机制在明晰土地权属和组织关系的情况下，突出国土空间利用价值的最大化，层级传导的高效化，空间权利分配的公正化，多元主体博弈的有效化，为落实空间用途管制指标， 明确土地利用主导方向，完善用途管制监督机制提供保障。基于国土空间规划用途分类的一级地类，乡村空间治理针对农用地、乡村建设用地、其他不合理用地的空间治理行为，有利于细化乡村空间用途管制。

乡村空间治理细化国土空间用途管制策略中强化底线和实践思维，有利于加强乡村微观空间的管控。以耕地为例，通过物质空间治理改善耕地零散化、低效化的利用状态，耕地权属和组织治理重点是优化耕地的经济价值体系和生产运行模式。通过空间综合治理，永久基本农田保护红线划定的科学性更加充分，坚守耕地红线的约束机制更健全。通过精细化耕地用途管制使得耕地保护政策落实更有效，耕地用途管制更具可操性，耕地利用组织程度更高，为约束不合理耕地利用行为创造条件，有利于细化和落实耕地的用途管制政策和策略。乡村建设用地治理为细化建设用地管制，挖掘乡村空间开发潜力提供可能。以乡村公共空间治理为代表，新一轮国土空间用途管制分类中，乡村公共空间仍难以被确认下来（少量公共服务设施在第三次国土调查中被识别），这将导致乡村公共空间管控难度加大。而乡村公共空间治理，从权属和组织治理出发，在物质空间难以分割和划分的情况下，通过赋予公共空间价值属性，推动公共空间产权关系治理，挖掘公共空间增值共享分配机制，协调多元主体参与到乡村公共空间治理，进而强化乡村公共空间管控的群众基础，有效推进乡村公共空间的用途管制。

结束语

城乡空间统一用途管制背景下，乡村空间治理成为构建现代空间治理体系不可或缺的一部分，乡村空间治理模式与效应成为推进国土空间规划的重要契机，深入分析乡村空间治理作用于国土空间规划的机制与路径，有利于完善国土空间综合开发与保护。

参考文献

[1] 中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见［Z］．2021－5－10．

[2] 自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知［Z］．2020－5－29．

[3] 刘玉堂.乡村振兴战略背景下乡村空间重构研究［J］.江汉论坛，2020（8）：139-144.