城市应急避难场所建设与管理现状与问题分析

姜帆

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摘要：为应对日益严峻的自然灾害防治形势，党中央相继提出“总体国家安全观”、“两个坚持、三个转变”、“底线思维”等防灾减灾救灾相关思想论断，大力推动自然灾害防治体系与防治能力现代化建设，以防范化解综合灾害风险，有效处置灾害事故。

关键词：城市应急避难；场所建设；管理现状问题

1、避难场所建设管理实践研究现状

现阶段我国避难场所建设规模、体量已初步具备一定基础，相关理论研究相应集中在避难场所建设或管理等过程中设施规划配置、场所建设、运营管理成效等问题进行系统分析与实例研究。建设实践关键问题相关研究主要针对基础设施保障设计、既有设施改造设计等问题合理性开展分析研究与建设实例验证，另有部分学者就平时运维与灾时运营机制、信息化管理与建设相关问题开展针对性研究。

然而，目前相关研究多就避难场所规划、建设或管理环节中具体问题开展微观层面理论研究并进行针对性实例验证，并未充分讨论宏观实践背景条件差异对避难场所标准化、全过程规划建设与有效运营管理的影响。

2、避难场所相关工作存在问题

2.1重政策，轻效能，规模数量与空间布局实效性不足

据规范要求，避难场所规划应根据总体规划、防灾规划，结合灾害风险评价与应急设施布局，基于可用资源、人口分布调查并核定避难容量与服务需求量，合理确定避难场所位置、等级与责任布局，满足服务范围内民众不同避难需求。本次研究的346个城市中，96.56%政府或应急网站公布有避难场所科普宣传、规范法律条例、工作部署或建成信息公示，表明我国各地均对避难场所建设管理政策重视程度相对较高。

然而，因部分地区建设实践多注重中长期避难场所建设，使得避难场所城乡分布严重不均且数量普遍较少，其中34个地市目前仅公示1个避难场所，其避难规模、疏散距离较难满足规范约束，进而致使责任区界定与功能设施层次配置不明确，使得服务能力与效果受限。

2.2重专项，轻统筹，应对灾种与功能类型综合性不强

地震灾害作为我国避难场所建设管理主要应对灾种之一，通常强调以室外疏散为主；而据“因地制宜”原则，华南与东南地区台风、洪涝气象灾害防御所需避难功能设计则倾向室内避难，二者均与多灾种避难要求相矛盾。因而，新形势下自然灾害全灾种综合应对，需加强具有一定规模、高设防水准室内避难场所建设，而现阶段各地仍以室外公园、绿地、广场等避难场所为主。

2.3重体量，轻标准，设施配置与服务能力完备性不高

避难场所实践工作不同阶段专项任务均对应有专项或综合规范标准，其中避难场所等级规模与数量等体量指标被视为应急准备能力的显性表征。现阶段“自然灾害风险普查”、“韧性城乡”等专项工作推进各地避难场所建设体量，但存在“重体量、轻标准”问题。据典型城市台账记录报备的964个应急避难场所中，仅631个避难场所经过地震、民防、教委、应急等部门认定了类型与避难规模，而无核准信息比例达34.54%，其中应急部门公布专业部门核准场所仅占17.43%。

3、现阶段应急避难场所问题分析

3.1规范化建设统筹推进力度不均衡

避难场所规范化建设，既需综合灾害背景与防灾设施总体布局，更要考虑可用资源、需求分布及应急管理体系；既需注重职能部门协作规划与技术机构标准设计，还要兼顾建设及权属单位建设与运维。因而，避难场所相关工作标准化推进既要专设统筹管理体系，也需要专项、持续财政资金支持。城市避难场所数量与GDP、公共财政预算收入与支出间秩相关系数为0.627、0.627与0.59，在0.01水平下强相关，而建成数量超40的均为省会、大城市并多集中在东部地区。

研究发现，因规范化建设能力差异，建成数量与灾害整体背景水平并无显著响应，而是以东南沿海、环首都圈地区较为集中其中，东部地区分布与灾害背景数据均呈弱相关，中部仅与峰值加速度具弱相关关系，而西部与两种灾害均不相关。故而自东南沿海向西部内陆，避难场所主要类型多从室内防风避难场所、防洪疏散场地向室外地震应急避难场所转变，应对全灾种避难场所实践多以大城市中长期避难场所为主。

3.3应急避难场所工作发展提升策略

强化顶层设计，统筹工作组织体制

考虑规划建设与管理工作系统性与复杂性，立足防灾减灾救灾体制机制改革成果和要求，各地政府需组织各阶段所涉职能部门组建规范化建设统筹管理组织。通过有机结合综合防灾规划与“自然灾害风险普查”等专项工作，完成避难场所专项规划，综合各地风险指数积极指导并推进标准化建设、管理与法规体系修订及全过程效能评估。

其中，规划建设阶段需明确牵头管理部门、实施部门与协助部门，核定设计、建设标准，监管建设方案与建设进度；运营管理阶段则需明确日常管理与启用运营负责部门与配合部门，监管平时设施维护，预案编制演练、科普宣传落实，并评估灾时启用与运营管理工作。

3.4完善标准流程，规范建设管理机制

规划阶段宜针对区域地震、洪涝、台风等灾害背景，结合承灾体分布和结构特征，进行综合灾害风险评估和专项灾害防灾规划，进而在满足避难场所强制性设防要求的前提下，核定区内避难资源与需求分析预测，合理确定满足多灾种多层次多阶段避难疏散、救援管理避难场所系统及其责任区布局，完成专项规划。

设计建设阶段宜遵循“因地制宜、平灾结合、以人为本”原则，由应急部门牵头统筹论证综合地震、洪涝、台风等专项避难场所设计建设执行规范，着力确保满足多灾种中长期避难需求，并据各地实际适度修订建设标准以强化防灾公园与多类型紧急避难场所建设。借鉴国内外实践经验，结合“校安工程”和市政、民用建筑地下空间加强室内避难场所建设标准制定与实施，另需在设计建设过程中考虑避难弱者所需“福祉型”避难设施建设。

3.5创新管理模式，提升运营管理成效

全过程管理模式依托规范化建设统筹管理组织，确定各阶段所涉管理部门、职能部门、协作部门与社会单位具体职责，构建规划设计、建设与运营管理工作内容框架、流程体系，切实保证各专项工作实施效率与场所高效运营。既为避难场所信息化管理数据库建设与基础技术指标信息发布提供基本依据，又为平时疏散演练与科普宣传及灾时启用管理提供疏散方案保障。

4、结束语

综上所述，避难场所规范化建设管理可有效提升地方应急管理能力与城市韧性。基于中国城市避难场所空间分布统计数据集，采用实证分析、GIS综合叠置与非参数统计分析等方法，对避难场所规划建设与管理工作中存在的问题进行归纳总结与成因分析，并结合新形势要求与国内外实践经验给出发展提升对策。

参考文献

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