铁路建设采用“投融资+EPC+运营维管”模式的阐述与探究

郭红玲

中铁上海工程局集团有限公司

【摘要】随着国民经济的不断增长，我国铁路建设已发展到高质量阶段。为了进一步满足新时代社会铁路建设提质增效的要求，创新铁路建设，在积极鼓励引导社会资本投入铁路建设同时，为铁路建设行业长远发展注入源动力。同时解决路网规模与运营维管任务非线性增长等凸显问题，本文提出对铁路建设项目采用“投融资+EPC+运营维管”的模式进行研究和探讨，在不断完善铁路建设管控体系的同时，为铁路建设的运营维管培养技术人才。

【关键词】铁路建设；投融资；EPC；运营维管；

1.引言

自2019年新冠疫情以来，中国经济放缓，从国家统计局公布的2020年宏观经济数据和2021年上半年数据来看，国内经济发展的新格局是以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新市场，市场化运行机制正在加速改进铁路建设模式。为了提升整体国力，国家鼓励引进社会资本，提出混合所有制改革方案，为铁路建设创造了新机遇。本文在国家法律和中国国家铁路集团有限公司（以下简称国铁集团）投融资管理办法框架下，提出铁路建设采用“投融资+EPC+运营维管”承包模式进行探讨研究，包括合作框架、利益分配、风险防范、防范措施等方面全方位探讨。

2铁路建设发展现状

2.1铁路建设规模大、成本高

根据国家发改委、交通运输部、国铁集团印发的《中长期铁路网规划》（2016版），到2025年，铁路网规模达到17.5万公里左右，其中高速铁路3.8万公里左右。到2030年，基本实现内外互联互通、区际多路畅通、省会高铁连通、地市快速通达、县域基本覆盖。因此，有效的解决铁路建设资金成本是铁路发展的首要驱动力，为此，采用投融资的模式，引入市场机制、社会资本的方案可行。

2.2多层次的政策支持

为了方便人民出行，支持铁路发展，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。国家发改委、财政部、国土资源部、国铁集团在《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发[2013]33号）的规划方略上印发了《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》（发改[2015]1610号）。2017年，国家发改委、交通运输部、国家铁路局、国铁集团于6月共同印发了《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（发改基础[2017]1173号），确切提出“拓展投融资渠道，建立政府投入、各类金融机构和社会资本相互支持的多层次、多元化投融资体系。政府通过政策引导、激励机制和加大对市域（郊）铁路的资金支持力度等多维度的鼓励社会资本全面参与市域（郊）铁路投资、建设、运营、管理等各个环节，稳定现金流，实现拓展资金来源的目的”。为持续推进铁路建设项目采用EPC工程总承包模式创造实施环境，为实现社会资本与铁路资本融合保驾护航。

2.3采用新模式融资的铁路建设

据悉，国铁集团已推出武汉至十堰铁路、济南至青岛高速铁路等8个引入社会资本投资的示范项目，其中地方政府出资80%，国铁集团出资20%，均由控股的铁路投资公司负责建设。住房城乡建设部、国家发展和改革委员会2019年共同印发了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规[2019]12号），管理办法限定了工程总承包单位应具有设计和施工资质，虽铁路、煤炭等行业未明确规定，但国铁集团已有盐城至南通铁路、杭州至绍兴至台州铁路和天津市武清区高村科技创新园，采用EPC工程总承包模式实施（源自于国铁集团数据中心）。据悉，国铁集团已拟定《铁路建设项目工程总承包（EPC）管理指导意见》，待发布。

2.4路网规模与铁路运维任务非线性增长

随着国内外铁路里程增长，日常运营维管工作持续增加，专业的运营维管团队出现断层，单纯的依靠国铁集团现有的维管人员已无法满足负载，亟需创新铁路运维管理模式。探索能够提供安全优质、低成本、高效率的铁路建筑企业，多方位的培养专业运营维管团队，是解决路网规模与铁路运维任务非线性增长的根本。

为了有效补充运营维管力量，实现铁路建设项目全寿命周期的多元化诉求，建议采用“投融资+EPC+运营维管”管理模式，将融资、建设、运营维管深度融合，在解决资金问题基础上，充分利用和发挥铁路建筑企业在铁路建设领域的产业链一体化优势，实现资源整合。

3 采用“投融资+EPC+运营维管”模式框架设计

铁路建设项目“投融资+EPC+运营维管”实施模式有两大核心主体，分别是“建设公司和项目公司”。项目由国铁集团授权的项目隶属铁路局或建设公司，以公开招标方式，通过“投融资+EPC+运营维管”模式选定施工总承包。建设公司和社会投资方（政府或企业）与施工总承包方合资成立项目公司，确定合署办公地点。作为铁路建设主体的项目公司的主责是铁路项目投融资、设计、建设和运营维管等工作。

项目公司成立前期，已确定施工总承包单位出资比例并负责EPC工程总承包、建设项目的合作期限，包括工期、运营维护期及开通后运营维护及管理工作、达到运营维护年限后的解决方案。一般情况下，运营维管年限双方协商确定，本文建议选择15年（系统设备大修年限）。

3.1项目建设的融资体系

根据国家政治站位，国铁集团仍是铁路项目建设的主导单位，因此项目公司主要控股单位仍是国铁集团，故国铁集团和项目所属地政府出资比例较大。公开招标的EPC施工总承包单位小比例参股，最终实现铁路建设项目资本金比例为50%。成立的项目公司具有独立法人资格，且占有项目建设的资产，因此项目公司剩余所需的资本金建议通过贷款方式解决。项目公司作为独立法人，代表各方承担项目建设和主要经济责任。

项目公司的大股东（国铁集团或地方政府）承担主要融资责任，融资方式由银行贷款、发行证券等。应贷款规定程序等要求时，需提供融资担保和增信措施，确保融资到位。施工总承包单位出资参股比例较小，允许其在出资额或所持股责任范围内承担债务责任，但无法向项目公司提供增信和融资担保。

3.2项目公司的法人治理结构

要明确约定项目公司的各方参股比例、权益主张等内容，要因地制宜，结合实际情况，合理合法合规组建股东会、董事会等多个层级的非常设管理机构，同时要确定部门职能等常设机构，配齐核心骨干人员、各方股东人员构成及议事规则、工作流程等。

3.3承包单位的出资方式和资金比例

铁路建设中建议承包单位采用长期股权、短期股权的方式进行投资。长期股权投资收益是指，项目公司通过已建成的项目或拥有的资产运营管理所获取的利润中分红获取（按合同约定）；短期股权投资收益是指，依照投资合同的约定，其他股东（国铁集团或地方政府）在合同规定的期限内回购承包单位的股权时，向其支付股权资本金和收益，实现股权变现和投资回报。

依照惯例，一般承包单位对铁路建设项目的出资额为EPC工程总承包额的10%-15%,如铁路建设单位对承包单位出资额期望值超出10%-15%的资本金，建议承包单位超出部分择优采用固定回购年限和固定投资收益的方式回笼资金，来降低亏损减值风险的发生概率。

3.4 EPC工程总承包

我国铁路EPC承发包模式仍是以设计EPC模式为主的施工联合体承包模式，以BIM技术为核心，通过方案设计、施工图设计、采购、施工等各阶段的高度融合，实现了方案优化、施工设计同步的设想，有效的调配施工资源及力量，合理设计减少了二次变更，节约了设计、采购成本。设计人员与施工人员交叉任职，“一人分饰多角”的工作模式克服了独自施工时，管理程序繁冗、工作效率低的凸出问题，同时确保了工程建设质量标准的统一性。

铁路建设EPC工程一般采用联合体投标，建设内容包括设计、采购、施工、试运行等，不含土地购置、征地拆迁等工作，合同类型为固定总价合同。设计院为联合体牵头人，负责勘察设计、工程项目管理组织实施工作，联合体各方负责各自工程范围内的施工管理，联合体对工程安全质量等全面负责。针对大型铁路，工期长、规模大，建议建设单位采用“投融资+EPC+运营维管”模式将站前和站后专业分开独立建设。

3.5运营项目的运维及管理

铁路项目的运营维护和管理常规费用包括人工费、机械使用费、维修材料费、间接管理费、利润、增值税及增值税附加等。铁路项目建成运营后维护和管理主要有两种形式，一是交由国铁集团所属公司全面负责；二是利用承建单位的专业优势，分专业分领域移交承建单位管理项目运营期的设备维护及管理工作。同时由前期成立的项目公司与承建单位签订相应的运营维护和管理合同，并向承建单位支付合同规定费用，待合同期满时，由项目公司和承建单位协商决定，是否继续承担铁路项目的运营维管工作。

4“投融资+EPC+运营维管”模式的可行性分析

项目模式的可行性分析主要是客货运量分析、经济分析、收益分析和不确定分析及风险评估分析。承包单位要根据区域路网的构成，对设计单位初步预测的客货流量可行性进行验证，同时测算投资收益、施工利润、运营维护和管理利润等；项目公司要测算财务内部收益率、投资回收期等财务数据分析、测算运营成本和支出等，判断项目投资模式的可行性。通过采用敏感性分析和盈亏平衡分析，确定项目不确定因素和面临的风险，分析的影响因子主要包括：客货运量不足、投融资资金到位不及时、物价上涨等，提出防范措施。

5 “投融资+EPC+运营维管”模式的防范措施

5.1筛选优质承包单位与项目

建设单位要严格按照招标投标法，通过“投融资+EPC+运营维管”模式选择优质承包单位，要对承包单位的投融资能力、综合能力和施工质量、铁路运营维护管理经验等多维度考核，合理合规的完成招标并签订合同。

承包单位要立足企业实力，平衡财务结构资产，分析本企业现金流、偿债能力等，量力而行，科学规避各项风险，降低企业损失。

5.2参建各方要全过程监督管控

项目公司成立后，要健全项目实施机构、制定完善制度、配备项目实施的各项资源。各参建方要各司其职，按合同约定进度、质量建设项目，建设单位、监理单位要不定期巡查，及时发现问题并纠正，同时各参建方的工程、财务、物资、法律等部门要完善制度，履职尽责，确保项目顺利竣工。

6 结束语

综上所述，面对我国铁路建设资本金紧缺的严峻形势和路网规模与铁路运维任务非线性增长的环境下，建议采用“投融资+EPC+运营维管”模式建设铁路。即可缓解铁路建设资金压力，又可缩短项目建设周期。此外，本文还分析了该模式的可行性，进而提出实施框架方案和防范措施。

【参考文献】

[1]发改基础[2016]1536号，关于印发中长期铁路网规划（2016年版）的通知[S].

[2]国发[2013]33号，关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见[S].

[3]发改基础[2015]1610号，关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见[S].

[4]中国铁路总公司.关于开展铁路建设项目工程总承包试点工程的通知[Z]铁总建设[2016]169号，2016.

[5]住房和城乡建设部，国家发展和改革委员会，房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包办法[Z].建市规[2019]12号，2019.

[6]王鹏.铁路建设项目工程总承包EPC模式典型案例分析[J].工程经济,2021(8):5-8.