基于PPP模式的城市综合开发项目风险评价研究

潘玉

（中交一公局厦门工程有限公司 福建厦门 361021）

摘要:基于城市综合开发的基本要求的不断深化，新型的投融资模式已悄然拉开序幕，而PPP模式的合作性受到政府的关注，发展势头良好。但不可避免的是城市综合开发中投资PPP模式的弊端逐渐显露，因此，要加快模式的改革创新，以便政企合作正常化进行。本文主要概述城市开发领域中PPP模式的影响及风险评估，并提出相应建议以备参考。

关键词：PPP模式；城市开发领域；风险评估

PPP模式是公私合营的一种方式，其优势在于双方有效互补涉及面的广度，项目类型多样化且数量可观，而且我国城市化进程的加快，基础设施建设尤为重要对区域经济发展都有深远影响。但现有体系对私企合作模式的风险评估国内还存在空档，仅有的普适性风险评估并不能完全适用于PPP模式，最重要的是项目间联动风险功能未被考虑。所以开发风险评价体系能对项目质量提供有效保障，建立专业性较强的PPP模式城市综合开发类项目的风险评价方法是大势所趋的。

1风险级别辨别

1.1风险识别方法

风险评估体系已成熟的识别方法种类较多，常运用的包括德尔菲法、工作分解结构法、情景分析法、流程图法、因果分析法等，分别例举风险识别方法利弊，如下表1所示。

表1风险识别方法总结对比

方法	优点	缺点	适用性
德尔菲法	专业性的指导意见合理利用	主观导向性不可避免且成本高	大型项目
工作分解结构法	有效划分各个阶段任务目标，适应性强	过程工作量大且复杂	中小型项目
情境分析法	利用数字，图形等的具象元素特点进行半定量分析	风险源头把控面较小	短期项目
安全检查表法	前期准备充足，涉及面广，应用方式多样化，操作简单	工作量大且受编制人员专业技能影响较大	简单项目
流程图法	综合性强，囊括技术与非技术风险分析	量大时长且分析方式较单一	技术风险较多的项目
因果分析法	易于分析各因素间的逻辑关系	主观因素影响大	比较大的项目

1.2风险识别流程

风险识别中流程的规范化队评价效果有直接影响，因此设置配套的流程体系有助于风险识别的精准性，为后续评价工作做好铺垫。结合相关资料研究后把实践结果加以应用，得到风险识别流程图。

图1 项目风险识别流程图

1.3风险评价方法

风险评估是通过定量的形式和数学方法有效量取风险清单中的每个因素，最终结果是单一风险的发生概率的预估值，还能分析出主导因素和次要因素的区别，并衡量项目风险级别进而分析制定相应的对策。目前，市场中较常见的的风险评估方法包括故障模式和影响分析、故障树分析、事件树分析、敏感性分析、模糊风险评估等。

(1)失效模式与效应分析法。失效模式影响分析（FMEA）是五大风险评价工具之一，具有较强的系统分析能力，于1960年首次应用于阿波罗探月任务中。其原理逻辑是将系统划分为块，依次分析其可能的故障模式和产生的影响效应，以便采取相应的预防措施。

(2)故障树分析法。故障树分析（FTA）是安全系统工程中最主要的分析方法。它是将逻辑门符号、中间事件和底部事件符号等一系列图形元素按照一定的逻辑关系重叠组合，并以树的形式显示出来的一种逻辑推演法，有效梳理了每个故障事件的因果逻辑关系。故障情况下的相应时间和逻辑门符号如图2所示。

图2 故障树分析法的主要符号及释义

它作为一种图形推演方法，生动形象，且易于留存和后续使用，不仅可以适用于基本单元对整体系统的故障分析，还适用于基本单元产生故障的原因分析。

(3)事件树分析法。事件树分析（ETA）是一种从归纳和推理中衍生出来的定性风险评估、定量分析的双向性方法。在初始事件的假设下，可以推断演示各种事故和事故过程，并确定事件前后是否存在一定联系，根据后续事件的成败结果进行风险分析。

(4)模糊风险评价法。1965年模糊风险综合评价方法由美国资深控制论扎德教授提出，对项目中存在的模糊因素进行量化，给出不同的权重划分，综合考虑多因素决定评价结果。在影响项目的各种风险因素中存在一些难以量化的，模糊综合评价法比较适用。关键是要科学、客观地将多指标问题整合为单一指标形式呈现。

2城市综合开发PPP模式项目的风险类别分析

2.1合同风险

合同内容能依靠法律效力形成有效的双方牵制，但PPP模式中的合同范本尚未明确，相关措施也未完善，所以在合同签订时要仔细核对，类似建安工程费计算标准是否直接明了（如概、预算定额采用和信息价基准期）、工程建设其他费用是否全部涵盖、政企双方工作界定与权责划分是否明确、特许经营服务内容约定是否合规以及政策法规变化带来的影响是否备注等内容，都会影响造项目实施的正常进展，因此，要做好风险防御从而提高过程的执行力。

2.2政府信用风险

城市综合开发项目大部分属于大中型项目，工程量大设计面广且工艺流程多样复杂，包括项目前期准备工作，审批文件的获取、规划红线的审批、施工许可证的发放等内容缺一不可，必须通过合法渠道获得政府有关职能部门的审批。任何环节的出现问题都会影响施工进展，其中最主要的是投资者与政府职能部门之间工作协调性是否满足政府审批相关流程，如果审批延误造成的工期拖延和成本增加是企业自己独立负责的，与政府部门没有关系。另外在政企合作中，双方合作地位并不平衡，多以地方政府为主体，风险承担也没有相关的法律规范的制约。因此，政府是否严格执行合作协议和承诺对实现项目的投资收益至关重要。特别是在政府更迭期间，不同政府决策者的主观想法可能会对项目产生很大影响，能否严格履行上届政府关于该项目的协议和承诺，已成为投资者面临的重要风险决策。

2.3设计风险

城市综合开发是城市生活建设的基础，相应的项目要求较高，对子项工程、工期、结构形式格外注重。可在实际施工中会存在建设与规划并不统一的局面，造成设计施工程序的混乱，而项目的决策者是政府，政府对规划方案的不定期调整会加重设计与施工返工的工作量，而且对已完成设计的子项工程又需重新规划，相应的设计成本增加确认为投资成本却很难，成为了高级别的设计风险范畴。

2.4信任风险

政企合作的基础是互惠互利、合作共赢，前提条件是双方的信任值得到确认。但在实际城市综合开发PPP模式项目时，双方过高要求未能建立起平等信任渠道，政府要保质保量的完成建设，又担心投资人只贪图利益而忽视建设质量，导致信任方面有所欠缺。

2.5审计风险

城市综合开发是前期规划、施工进展、竣工落实及长期维护的特殊项目，对工程质量把关严苛且涉及利益主体众多，因此政府投资十分重视审计工作。PPP模式项目中政府作为付款方必须根据审计结果结算工程款，具体要求要符合相关规范，且重点环节可进行二次审计来确保结付准确。投资者要对项目整体规划方案、材料购入、施工安排以及运营情况全盘管控，任何一个细小环节的疏漏都会影响整体项目的收益，尤其过度设计、结算资料是否完整等问题，可能对最终审计结果造成直接影响。

2.6超投风险

对于政府投资项目有一套自定的流程，如政府提议占主体、投入资本量明确规定等，因此承接城市综合开发项目的投资者要有充足的准备和预算来应对超透风险。而且就目前市场中的项目开发概算都被迫根据可行性研究方案或初步设计方案下调，类似强行修改估算、估算子项目的总投资控制情况屡见不鲜。特别是向已采用全面预算定额的广东省，各涉及方面考虑欠妥，导致施工图方案优化处理后仍然存在超出概算的情况，引发项目实施过程中双方协调不统一、出现推卸责任、各种扯皮等不良现象，造成项目被迫停止带来的成本增加，投资者只能自己消化承担。

3城市综合开发PPP模式项目风险的解决措施

3.1合同风险的合理化建议

投资人要加强专业团队建设，能与实际执行项目公司做到有效性的沟通，并且重视人才引进与培养，对于专业性较强的技术人才要鼓励多参与项目实施，积累更多经验、吸取合理化建议，努力构建城市综合开发PPP+EPC模式项目合同参考范本。在项目拓展阶段以此为依托，存在计算标准不明确、项目建设其他费用约定不明确、政企工作界定及权责约定不明确、特许经营服务内容约定不明确等问题，合同条款通过合理化建议有效规避。

3.2政府信用风险的应对措施

①加强法律约束力行为，对项目启动、土地使用、审核等环节开展要进行实时监管，并要求承建项目建设计划与政府建设计划方案相适应，追求项目建设稳步推进，杜绝急功近利的建设思想。②重视政府和企业合作建设的可持续性，做好长期合作的准备、努力提升企业品牌形象和可持续发展的目标，搭建政企合作交流平台。③项目接管部门要与政府部门信息交互及时，为政府更新换届工作做好对接，应及时调整项目建设方案。

3.3设计风险的注意须知

①项目公司的考核管理机制应将“零签证、零变更”设计管理纳入考核，有效督促设计计划的落实情况。在规划时间内设计部门提交的设计方案获得对方认可，就应予以奖励措施，更好地激发员工的积极性。②将施工图预算不超概算确立为设计核心。在施工图设计方案的前期准备工作就应做好编制预算，并在施工图完成送审时一同提交。超过预算的，可邀请政府监督召开专家论证会，阐述设计超出部分原因并听取相关建议，如果施工图设计方案经专家会议论证和批准，项目准予进行，反之重新修改送审。③编制施工图设计进度计划表，报政府审批或备案，督促设计工作严格按照设计计划执行，过程中出现类似返稿等计划有变的问题应及时向政府提交造价确认函，保证沟通失效性。

3.4信任风险的改善建议

①同时优化设计方案和施工方案，建立项目多方沟通渠道，施行有效监督与管理，通过政府指定汇报形式及时汇报，按流程进行各环节的设计和施工。② 加强沟通效率，明确政府实际要求，学习换位思考问题。以“公平、公正、公开、合法、合理”为标准，科学统筹投资计划，加强现场管理，积极与政府机构建立良好的沟通和联系，合理承担责任、逐步建立信誉度，争取政府的信任和支持。

3.5审计风险的应对措施

①对于定额设计管理，按常规标准在施工图方案设计时，就应以批复概算下浮一定比例值作为上限进行控制，尽可能的避免过度设计情况。以价值工程的理念核查设计成果，为工程投资科学管控提供参考依据。②严格按照施工图进行施工，切勿擅自更改，实行报批报验的备案制度，尤其是对于不可避免出现的签证工作，必须在第一时间以信函形式提交给政府确认，所有现场签证工作应在获得批准后第一时间完成。③按政府指导实行审计跟踪制，例如，在计量支付审批过程中，以审计局、财政局、司法局为审计环节，或要求政府聘请全过程造价咨询单位对过程概算、预算和结算进行准确核算，提前发现问题，完善确认程序，确保结算的合规性和完整性。④进行分项工程竣工验收，提前进行分项工程竣工审计，通过分项工程竣工审计发现问题时，提前熟知审计机构流程，并了解审计机制中存在的不足，并在后续分项工程实施中防止再出错。

3.6超投风险的应对建议

①在项目投标前对政府发布的响应文件必须仔细研究，着重对项目的投资估算和批复概算，严格按照投资计划进行，与政府对接工作要详细全面，避免擅自扩大建设规模，维护建设规划的严谨性。②在合同谈判阶段，在列非投资事项内容因客观原因造成的过度投资应补充说明完整，完善合理的调节机制。③在项目实施阶段，加强项目监理机关的责任制，严格把关投资控制，防止超投风险值超出可承受范围。

4结语

综上所述，尽管城市综合开发PPP模式项目得到广泛认可，但存在的风险评价体系尚未成熟，需要政企双方加强沟通、科学分析、有效协同，才能保证政企合作的共赢局面。

参考文献：

[1]刘成云.城市综合开发领域PPP模式的适用性与创新研究[J].建筑经济,2017(6):14-18.

[2] 杨晓敏,陈敬.中国交建城市综合开发项目投资建设的经验和体会[J].现代国企研究,2016(24):191,203.

[3] 曾诚,沈阳,张海波.关于PPP项目实施采用EPC管理模式的优劣分析[J].绿色科技,2021(12):563-564.

作者简介：潘玉（1985.11-），汉，男，安徽合肥人，本科，安徽区域总部总经理，工程师，研究方向为市场开发.