烟草专卖行政执法风险点及其治理研究

张海英 1 李承霖 2

安康市烟草专卖局（公司） 陕西安康 725000

西北政法大学行政法学院 陕西西安 719000

[摘 要]：烟草专卖行政执法作为专卖制度的重要组成环节，在维护烟草市场秩序稳定、专卖制度巩固完善，行业高质量发展等方面发挥重要作用。近年来，烟草行业经济增收数额屡创新高，群众对于从事烟草营销行业的热情随之高涨。监管对象的大量涌入、“假烟”、“私烟”的死灰复燃等现实情况给烟草专卖执法工作带来极大挑战。本文通过梳理烟草专卖执法涉及的行政许可、行政检查、案件管理等环节出现的风险点及其表现形式，并对风险点的成因进行分析提出以权力监督为核心内容的风险治理措施，以期构建烟草专卖执法工作持续优化，执法监督能力趋于完善。

[关键词]：烟草企业；专卖执法；风险治理；权力监督

1981年国务院决定对烟草实行国家专营，于次年成立中国烟草总公司。1983年9月23日，国务院的颁布《烟草专卖条例》中规定：为了对全国范围的烟草行业实行高度集中的统一管理，建立国家专卖制度。¹在数十年的不断创新发展中，烟草行业逐渐形成统一领导、垂直管理、专卖专营的经营管理特色。在党和国家的正确领导下，烟草行业秉持“国家利益至上、消费者利益至上”的企业宗旨，在保证财政增收、促进经济发展、稳定社会就业等方面作出重大贡献。区别于一般国有企业，我国烟草行业呈现计划管理特征与政企双重身份特征，中国烟草总公司和国家烟草专卖局原则上是两个独立的个体，前者主要管理烟草的生产和经营，后者对烟草业务进行规范²。依据为《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》等法律、法规的赋权，国家各级烟草专卖局承担专卖行政执法职能。面对我国烟民群体庞大、卷烟零售户多、烟草相关企业管理方式特殊的现实情况，烟草专卖执法也呈现出权力大、责任重、风险高的行业特征。

习近平总书记指出，行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心³。烟草专卖执法具有行政执法的一般性特征又具有较多的特殊性，但同样关系着烟草行业积极发展与我国法治事业不断创新完善。因此，精准筛查烟草专卖执法工作中暴露的风险点，并对风险成因进行全面分析，构建一套行之有效的烟草专卖执法监督体系用以应对执法风险，不仅事关烟草市场稳定，同时亦是我国国家治理体系与治理能力现代化的重要一环。

1. 烟草专卖行政执法风险的内涵

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。全面推进依法治国，重点就在于保证法律严格实施，做到严格执法。申言之，“国家制定法律，就是要在社会生活中得到遵守和执行，否则法律将变成一纸空文，失去其应有的效力和权威”⁴。然而行政执法作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，还存在有法不依、执法不严、违法不究等现象，行政执法风险也成为学界争议的热点问题。

讨论烟草专卖执法工作中化解与应对风险首先需要对行政执法风险与专卖执法风险进行明确的定义。有学者认为，行政执法风险是指国家公务人员未按照或未完全按照法律、法规、规章要求的行为执法或履行职责，造成一定的损失或者损害了政府公信力，由此所承担法律责任的可能性⁵。还有学者提出行政执法风险，是指那些因违法失职造成严重后果，并具有引发其他连锁反应，导致其他更大危害发生可能性的执法行为，导致执法风险的直接原因是行政机关违法和不当地行使权力⁶。另有学者从系统论的角度提出，行政执法风险是指行政机关及其工作人员在实施法律的过程中，由于系统内部和外部环境的原因而导致政府、社会以及民众遭受严重不利影响的可能性⁷。

借助于学界众多学者对于行政执法风险的定义，笔者认为烟草专卖行政执法风险的内涵为：在烟草行政执法领域中，执法人员违反法律、法规及其他规定办理相关案件或滥用专卖执法权力，以权谋私、权钱交易进而给烟草行业及被监管对象带来不利影响。具体言之，烟草专卖执法风险具有两层含义。其一，系统内执法人员违反法律、法规或其他制度规范中关于实体性规定或程序性要求办理行政案件，导致烟草专卖监管混乱失序侵害国家利益、行业利益或给行政相对人带来不利影响；其二，执法人员利用职务便利索取、收受他人财物，对不符合法定标准的案件违规办理或在符合法律要求、应当依法办理的情况下向行政相对人吃、拿、卡、要所引发的廉洁问题。当前，利用行政执法权进行的职务违法违纪现象日益突出，且呈逐年上升趋势。怎样加强对行政执法权力的监督制约，有效防范行政执法廉政风险，已成为当前党风廉政建设和反腐败斗争的一个紧迫的现实课题⁸。因此，特别强调烟草专卖执法风险中的廉洁问题是健全烟草专卖管理、保障烟草市场稳定发展的题中之义。

2. 烟草专卖行政执法风险点梳理

通过对我国《烟草专卖法》进行规范分析，烟草专卖执法所行使的行政职权包括行政许可、行政检查、行政处罚等内容。按照传统行政法对于行政行为的学理划分，烟草专卖行政执法中包括依申请行政行为、依职权行政行为以及授益行政行为、负担行政行为，故而分属于不同行为种类的行政权力所面临的风险也呈现不同形式。

1. 行政许可环节中的风险点

行政许可作为一种制度，是国家行政管理中的重要手段之一。法律、法规赋予烟草专卖行业专卖许可权不仅是国家对社会经济活动进行宏观管理重要手段，同时寄希望于烟草专卖行业通过以合理分配、利用有限资源来达到切实维护国家利益、保障广大消费者及人民大众权益之目标⁹。区别于烟草商业企业内管闭环管理的特征，行政许可是烟草专卖局（公司）的主要对外窗口。根据《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》的规定，国家烟草专卖局及地方各级烟草专卖局所行使的行政许可事项共计14项¹⁰。其中执法权力行使最为频繁、涉及行政相对人最为广泛的许可事项为烟草专卖零售许可证核发。对经营户而言，由于卷烟零售许可与否直接关系到自身的经济利益，因此在许可证办理过程中，容易产生矛盾纠纷，对于专卖执法部门而言，存在法律风险也十分突出¹¹。具体表现形式为：

1. 在卷烟零售许可证申请阶段。行政相对人需要填写有关申请表并提交材料，专卖执法人员将对申请人所递交的材料依照《中华人民共和国行政许可法》的规定进行形式审查并决定是否受理，此时容易出现的执法风险点在于人为设置申请障碍，对符合申请条件的材料不予接收或审查和未按规定进行回避或违规接收亲友或其他利益关系人办理专卖许可证的申请；

2. 在对申请人的相关材料进行实质审查阶段，专卖执法人员应当按照《烟草专卖许可证管理办法》（中华人民共和国工业和信息化部令第37号）中履行审查义务，尤其涉及到合理布局规划时，需要执法人员进行实地勘验、测量。在此环节中，执法风险点一般变现为违反法定程序私下接触申请人、利害关系人或者单方面听取申请人、利害关系人的陈述以及接收证据材料以及具体审查过程中未落实程序规定，未对勘察过程采取拍照或录像等方式进行固定；

3. 在许可证新办及延续的审批、核准环节，最容易产生的专卖执法风险则集中反映于廉洁问题之上，如主动索取当事人财物或接受不符合申请条件的相对人贿赂，违规办理许可证以及利用职权或以其他方式指使下级机关违规发放许可证、办理许可证延续审批。

2. 行政检查环节中的风险点

行政检查是行政主体基于行政职权，对相对人执行法律、法规和规章以及有关行政命令、行政处理决定的情况进行单方面强制了解的具体行政行为。它是行政主体进行行政管理，监督相对人守法和履行法定义务的一个重要手段¹²。烟草专卖行政检查工作主要涉及的内容有烟草专卖许可证的监督检查、烟草专卖品准运证的监督检查、非法运输以及对走私、假冒卷烟的行政检查等。专卖执法人员需要对市场中被监管对象日常经营活动以及违法国家法律、法规规定的情形开展日常监督管理。在此环节中，专卖执法风险点表现为以下几类：

1. 在执法对象选择中，专卖行政执法人员未按规定严格落实“双随机、一公开制度”，随意性执法、选择性检查监管对象甚至故意刁难监管对象影响正常经营；

2. 在专卖市场检查过程中，向不法分子或利益关系人泄露检查工作方案，通风报信致使违法从事烟草经营的被监管对象逃避惩罚，或者隐瞒执法检查过程中发现的违法违规问题，袒护包庇亲友或其他关系人逃避查处。在打假、打私执法检查过程中，与不法分子内外勾结、消息互通，甚至直接参与非法收购倒卖卷烟或为倒卖卷烟提供便利；

3. 对于日常监管中发现的举报线索、投诉线索不履行检查职能，甚至私自截留、隐匿或销毁案件及举报线索，威胁、恐吓举报人、投诉人或故意泄露举报人、投诉人的相关信息；

4. 专卖执法人员利用职务便利，在市场检查环节中以明示、暗示的方式向监管对象借钱、索要财物或者低价购买卷烟、紧俏烟、高价卷烟，并承诺对其减少执法频率甚至免于执法检查。

3. 案件管理环节中出现的风险点

烟草专卖执法案件管理是将举报、检查、移送等来源的烟草行业相关案件进行立案调查，并对违法行为进行相应行政处罚的过程¹³。在烟草专卖行政执法中，涉及处罚的种类有罚款，没收违法所得、非法财物，责令停产停业、责令关闭等，对于违法我国《刑法》的规定还需移送司法机关追究刑事责任，由此观之，违反专卖法律、法规的惩处力度以及处罚手段较重，案件管理工作面临的风险更为突出，表现方式为以下方面：

1. 执法人员在市场检查或日常监管中发现的违法违规线索，由于立案标准不明确或缺乏对立案标准的精准把握所诱发的应当立案而不立或者不应立案而立案风险；

2. 专卖执法处罚过程中违反法定程序。执法人员没有执法资格、未按规定对案件的事实和证据进行调查、未听取处罚对象的陈述申辩或者未按规定告知相对人享有的权利或处罚决定未按照要求送达当事人引发的风险；

3. 作出处罚决定时随意变更处罚性质，随意降低案件处罚标准，不执行行政处罚自由裁量权标准，未经审批私自将案件放弃调查或不移交涉嫌刑事犯罪案件，以罚代刑；

4. 案件管理缺乏监督，执法人员利用职务便利索取、收受当事人好处或以要挟、暗示等手段向当事人直接索要好处。泄露案情，隐匿案件证据、卷宗，为亲友、利益关系人办“人情案”或充当“保护伞”；

5. 违反“收支两条线”原则，或对罚没财物进行非法处理，利用职务便利，索取、收受他人财物，私分、截留或变相私分罚款、变卖款，没收的违法所得或者烟草专卖品。

3. 烟草专卖执法风险点成因分析

1. 专卖执法队伍建设滞后

习近平总书记指出：执法是把纸面上的法律变成现实生活中活的法律的关键环节，执法人员必须忠于法律、捍卫法律，严格执法、敢于担当¹⁴。执法者的职业伦理和行政品德是制约专卖执法队伍高水平建设的主要因素。

首先，个别专卖执法人员缺乏对法律的真诚信仰。社会主义法治国家建设需要全社会和全体人民成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者，增强全社会厉行法治的积极性¹⁵。对于一些专卖执法人员来说，所谓执法不过是工作的代名词，心中没有对法律的尊重和敬畏，在思想上也没有认识到专卖执法的重要性。加之对于工作的积极性、主动性不足，导致专卖执法工作拖延散漫、案件久拖不决或匆匆办结，严重损害了烟草行业的公信力。

其次，专卖执法人员的法律素养上，尤其面对基层专卖执法人员而言，具有法学教育背景以及通过国家法律职业资格考试的执法人员占比较低，仅通过对常用法律规范的学习与应用而缺乏对法律体系的整体性认识，直接影响到对整个专卖法律、法规以及其他规范的理解与应用。加之国家烟草专卖法律在立法层面上体现较强的原则性、抽象性，在具体适用法律中，极易导致法律适用错误进而影响执法案件公平公正。

最后，廉洁意识淡薄是执法专门队伍存在的核心问题。党的十八大以来，党中央面对反腐败斗阵面临的严峻态势，以极大的政治勇气和实践担当，坚持有腐必惩、有贪必肃，一大批“老虎”“苍蝇”被绳之以党纪国法。在国家反腐败工作取得重大成就的今天，仍然有个别执法人员心存侥幸，将手中的专卖执法权力当做自己敛财的工具，在执法过程中收受被监管对象、行政相对人的财物、接收宴请，进行“权钱交易”“利益输送”。更有甚者主动向被监管对象索要财物，吃拿卡要。执法人员廉洁意识淡薄必将导致权力滥用，企业风气浑浊、执法环境恶劣，对整个烟草市场甚至专卖制度带来严重的负面影响。

（二）执法制度、规范落实不到位

通过对国家烟草总局行政规范性文件的检索，涉及行政执法的规范性文件有《国家烟草专卖局政府信息公开工作办法》《烟草专卖许可证管理办法实施细则》《烟草专卖执法资格管理办法》《国家烟草专卖局关于全面推行烟草专卖行政执法公示制度执法过程全记录制度重大执法决定法制审核制度的实施意见》等¹⁶。在各省、市烟草专卖局官网也能检索到专卖行政执法的相关实施办法、制度，以上现象说明全国烟草专卖执法系统内并不缺乏内容详尽、具有可操作性的各类规范性文件。然而在执法过程中仍然频发各种风险则佐证了各级烟草执法管理部门以及执法工作人员对于此类规范性文件未能全面落实履行，所制定的一系列制度文件在一定程度上流于形式。如何全面落实各项烟草专卖行政执法制度办法以及填补漏洞是应对专卖执法风险的关键所在。

不可否认的风险点是，各级烟草专卖局所制定的各类执法细则、规范中尚存在一定程度的缺陷。如行政许可中形式审查的标准、内容缺乏较为细致的规定，容易造成审查人员自由裁量权过大的风险；行政检查中对于辖区所有被监管对象的监督检查很难采取普查的方式进行，主要依靠“双随机、一公开”制度也会造成对专卖市场违法违规现象监督检查留有死角、不全面的问题；在案件管理和行政处罚环节，缺乏立案标准给执法人员预留极大的裁量空间，造成案件管理的混乱；行政处罚的标准不明确是导致执法人员随意变更处罚性质，随意降低案件处罚标准，不执行行政处罚自由裁量权标准，甚至未经审批私自将案件放弃调查或不移交涉嫌刑事犯罪案件风险点形成的主要原因。

（三）执法监督措施单一

执法工作人员廉洁意识淡薄是造成专卖执法风险的主要原因，但缺乏对专卖执法工作全方位、多领域的监督措施和监督体系同样是造成执法风险以及风险扩大的原因。《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》中明确提出加强对行政执法制约和监督。加强行政执法监督机制和能力建设，充分发挥行政执法监督统筹协调、规范保障、督促指导作用¹⁷。一方面全国各级烟草专卖局对于专卖执法的监督措施并不具有针对性，承担烟草专卖执法职能的专卖监督管理部门中履行监督职能的法规员往往由专卖执法人员兼任，缺乏客观性与工作性。其次，专卖执法监督主动性不足，以事后监督为主。如发生了对执法人员的投诉、举报或者具体办理的案件严重违法引发行政复议、行政诉讼对相关执法人员进行调查处理。最后，未能与其他履行监督管理职能的部门形成监督合力。党的十九大报告指出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。个别烟草专卖局（公司）对烟草专卖执法工作的监督，没有与党委（党组）、纪检监察部门等形成联动，监督力量不到位、效果不明显，廉洁风险问题突出。

4. 烟草专卖执法风险点应对措施的构建

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，在总结各国国家治理普遍经验和中外权力制约监督理论的基础上，围绕加强对公权力的制约监督，提出了一系列新思想新理念，作出一系列新决策新部署，创造性地发展了马克思主义监督理论，推动党和国家监督局面焕然一新

¹⁸。防范、治理烟草专卖行政执法中的各种风险也需要从权力监督的角度出发，对执行专卖法律的全过程监督、对执法权规范行使的全方位监督，统筹烟草系统内各级党委（党组）、纪检监察部门、审计部门等，发挥多种监督方式构筑烟草专卖行政执法风险预防、风险治理的有效措施。

（一）建立专业化、高素质执法队伍。

“打铁还需自身硬”，一支优秀的执法队伍必须具备坚定的理想信念和扎实的专业知识两个因素。各级烟草专卖局（公司）要重视政治理论学习，提高执法人员政治素养，树立坚定的理想信念，把“国家利益至上、人民利益至上”的行业目标始终最为工作的第一动力。其次纪检监察部门定期开展党风廉政教育，尤其是一线执法人员的廉洁教育工作，不仅数量频次要跟的上，还应当注重方式方法多样，做到廉洁自律理念深入人心；最后，对专卖执法人员、干部的考察考核环节要严把政治关，将政治素养、廉洁意识作为考察执法口干部、职工的首要标准，从根源上保障执法队伍风清气正。

扎实的专业知识要求执法人员首先知法、懂法、精法，对行政执法环节中所涉及的法律、法规、规章以及规范性文件要有准确的把握；其次，应组织常态化的执法培训，尤其涉及法律、法规发生变动时要保证第一时间进行配套修改、学习适用新内容；最后，适时开展烟草专卖执法相关宣传、竞赛活动，让良性竞争促进专业执法知识再学习，提高执法人员学习执法知识的积极性、主动性。

（二）加大专卖执法领域巡视巡察力度

1.巡视和巡察是党内监督的战略性制度安排，是落实和推进全面从严治党的重要手段¹⁹。加大对行政许可、行政处罚、行政检查等执法工作的巡视巡察力度应当专班力量重点深入政务服务大厅办事窗口、被检查商户的店铺等进行巡视巡察；对于专卖执法中所涉及的违法违规举报线索，纪检监察部门应在原举报投诉清查台账的基础上加大调查力度，不能仅以电话回访作为唯一标准；涉及到有关廉洁举报投诉第一时间上报相关主管人员，并由负责人会同其他部门组织调查团队进行调查，确保违纪违法打击不留死角。另外应加大对案件管理的巡视力度，确保“有案必立”“有案必究”。纪检监察部门应当会同上级烟草专卖管理部门定期开展案件管理巡视巡察，严格杜绝“有案不查、有案不立”或“大事化小、小事化了”。

2.巡视巡察中发现的问题与监督执纪信息共享。在对专卖执法进行巡视巡察中所发现的有关专卖市场监管执法的信访举报线索、执纪审查以及日常监督工作中发现的反映烟草专卖许可证管理、行政执法等有关问题，第一时间主持召开联席会议，及时告知执法部门；在巡视巡察中发现有本单位干部职工违规办证、私放案件等相关违纪违法问题线索联合专卖监督管理部门组织开展核查并作出处理。专卖监督管理部门在工作中发现以及“12313”热线反映的领导干部涉嫌违纪违法、以烟谋私问题等线索并有关了解情况，及时移交纪检监察部门调查处置。两部门所收集、记录的举报投诉线索应当如实记录，及时处理，不得将举报信息及有关情况透露或者转递被检举人和单位。

（三）落实行政执法三项制度，确保案件质量关

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，要推行行政执法公示制度；完善执法程序，建立执法全过程记录制度；严格执行重大执法决定法制审核制度。上述三项制度对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。烟草专卖系统履行行政执法职能必须将三项制度融入专卖行政执法监督管理当中，尤其是履行行政许可、行政检查、行政处罚等权力时要明确“权责清单”并向监管对象及社会群众公示公开，保障监管对象懂法、知法。烟草专卖行政执法公示制度要与信息公开紧密联合，属于主动公开的事项应及时、准确向社会公开。如依法在办公场所公示办理许可证、准运证的条件、要求、程序、时限等需公示的内容；对属于本烟草专卖行政主管部门法定职权范围内，提交申请材料齐全、符合法定形式的申请，应当在向社会公示时限内办理。协同监督部门不定期对行政许可、准运证情况进行监督，并对许可对象抽查回访。还应及时将许可证、准运证办理情况向社会公开，接受公众监督。

专卖执法过程全记录要求在履行调查、检查职能过程中，明确对被监管对象检查的工作细则，规划构建“执法人员库”，检查随机抽取两名以上工作人员按规定程序开展专卖执法工作，规范执法过程文字、音像记录，实现监督检查全过程痕迹化和可回溯管理。按行政许可、行政处罚、行政检查的执法类别，修订完善各类行政执法全过程记录制度，制定行政执法流程，明确各个执法环节记录的内容、方式、载体等事项，完善执法信息采集、存储、分析、归档等规范化建设制度。²⁰

履行重大问题法制审核同时应还构建领导干部干预重大案件登记制度。首先纪检监察部门应当加大对重大执法决定案件法制审核情况的督导，谨防“权钱交易”“人为干预”让已发案件立的起来、查的下去、经得起检验。其次，法制审核人员不仅具备执法审核资格，还应当对案件保持高度敏感性。对于社会影响重大、群众意见激烈的执法案件审核结果应当及时告知专卖管理部门与行政负责人，做好重大案件引发的社会舆情疏导准备或相对人因过激情绪采取极端行为应对。构建领导干部插手、干预重大案件登记措施其主要原因在于，烟草企业实行垂直领导的管理体制，所涉及的“人、财、物、产、供、销、内、外、贸”均进行集中统一管理。在面对大案、要案处理审查过程中，能否抵住上级领导、其他领导干部“讲人情、攀关系”施加压力是对案件承办人员甚至基层领导干部的极大考验。专卖监督管理部门应与纪检监察部门联合建立起领导干部插手、干预重大案件办理登记制度，首先起到保护一线干部职工的作用，防止公平公正处理案件后遭受不利对待甚至报复。其次，约束系统内领导干部规范权力行使，切断权力寻租的可能性。最后，有利于监督体系纵深发展，让纪检部门担得起“一把手”监督、同级监督之重任。

（四）建立执法约谈制度，发挥内部层级监督作用

建立执法约谈制度可参照《山东省行政执法监督条例》第二十六条规定，行政执法监督机关在实施行政执法监督过程中，发现行政执法机关的行政执法行为违法或者不当等比例较高的，可以约请该行政执法机关的相关负责人进行谈话²¹。对于烟草行业的执法监督部门而言，尝试建立约谈制度对预防化解烟草专卖行政执法风险具有重要作用。各级烟草专卖局党委委员或党组成员、纪检监察部门负责人、市场监督部门负责人主持参加诫勉式谈话，让基层执法部门负责人清醒地认识到执法不当或行政违法行为的社会危害性，将“红红脸、出出汗”这一优良作风落实到市场监督管理过程中，进而督促其更加重视专卖执法的规范性。

发挥内部层级监督的进路可通过专卖执法案卷评查及发挥行政复议职能来落实。行政执法案卷评查作为各级烟草行政机关完善自我约束监督机制的重要方面，它的健全与完善，对于规范行政执法行为，提升依法行政水平起着较为关键的作用，直接影响和制约着推进依法行政、建设法治烟草的进程²²。做好执法案卷日常审核进一步明确案卷规范标准，组建案件评查评审小组，定期或不定期地抽取下级专卖局执法案卷进行评查或评审，并明确评查检查标准、评查方式，保障执法案卷评查工作发挥实效并形成常态化的监督措施。另外应加强执法案卷保密保管工作，严格防止案卷线索泄露。

发挥行政复议内部层级监督作用，问责违法人员。上下级之间的专卖执法监督主要由上级法规部门负责实施，但不应当仅仅局限于上下级之间的专卖执法监督。在《行政复议法》即将引来重大修改之际，全国各省级人民政府均在进行积极的探索试点，省级烟草专卖局可根据本省关于行政复议职责的试点内容会同政府司法行政部门进一步明确行政复议这一行政相对人权利救济途径，促进烟草企业内部层级监督发挥实效。对于行政复议中审理发现的有关部门或执法工作人员负有故意或重大过失责任的，纪检监察部门要及时作出党纪处分、政务处罚。

1 《烟草专卖条例》国发[1983]151号

2 王慧英：《专卖制度下我国烟草产业的改革与发展》，载《上海经济研究》2009年第4期。

3 习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》，2021年第5期。

4 张文显：《法理学（第三版）》，法律出版社2007年版，第232页。

5 参见焦志勇：《行政执法风险的防范》，载《首都经济贸易大学学报》2010年第1期。

6 参见杨士林：《行政执法风险的内涵、表现及原因分析》，载《云南师范大学学报》2013年第3期。

7 参见姜城：《系统论视角下的行政执法风险防控》，载《当代法学》2019年第6期。

8 廖健：《行政执法廉政风险及其防范》，载《理论视野》2014年第12期。

9 参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第七版），北京大学出版社，2019年

10 数据来源于国家烟草专卖局官网，《国家烟草专卖局行政许可事项公开目录（2020）》http://www.tobacco.gov.cn/gjyc/zcfl/202101/c962b73abe00455699d1e470f15b1063.shtml，最后访问时间2022年4月21日。

11 匡文基、吴晓文：《烟草专卖行政许可法律风险及其应对》，载《中国烟草学会 2015 年度优秀论文汇编》第 6 卷，中国烟草学会，2015 年。

12 沈福俊、邹荣：《行政法与行政诉讼法学》，北京大学出版社，2007。

13 赵娜、雷晓康、杨茜：《烟草专卖行政执法风险防控研究——基于全面风险管理理论》，载《济南大学学报》2019年第5期。

14 习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载《求是》2015年第1期。

15 崔卓兰、姜城：《论行政执法风险冲突的预防和控制》，载《吉林大学社会科学学报》2016年第2期。

16 以上规范性文件均来源于国家烟草总局官网，http://www.tobacco.gov.cn/gjyc/xzgfwj/xxgk_gknr_list.shtml，最后访问时间：2022年4月22日。

17 《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》，载《人民日报》2021年8月12日第001版。

18 黄文艺：《权力监督哲学与执法司法制约监督体系建设》，载《法律科学》2021年第2期。

19 刘泉：《加强巡视巡察工作的三个发力点》，载《领导科学》2019年第9期。

20 孔强、贾春生：《行政执法三项制度在烟草专卖中的实施与探索》

21 孙华：《论烟草专卖执法监督体系的构建》，载《山东商业职业技术学院学报》2017年第5期。

22 丁力、胡军英：《烟草专卖行政执法案卷评价体系建设初探》，载《中小企业管理与科技》2011第11期。