天津市山洪灾害防御体系评估与思考

运乃斌

（天津市河长制事务中心，天津 300074）

摘要：山洪灾害是我国汛期造成人员伤亡的主要灾种，每年因山洪灾害死亡人数占洪涝灾害总死亡人数的七成左右，水利部将山洪灾害列为水利领域“三大风险”之一。天津市在山洪灾害防御工作中认真贯彻落实习近平总书记提出的“人民至上、生命至上”理念，在水利部坚强领导下，多年来坚持以防为主，稳步开展山洪灾害防御体系建设，积极履行“测防报”职责。本文对天津市山洪灾害防御体系建设情况进行评估，对其中的问题与完善对策进行了思考。

据统计，各类自然灾害给人类社会造成的损失中，山洪灾害占30%，成为自然灾害之首，超过地震、干旱、热带气旋给人类造成的损失。【1】山洪灾害一般是指山丘区由降雨、融雪等引发的溪沟洪水灾害，同时，又由于山溪洪水极易引发泥石流和滑坡灾害，也有学者将山洪及其诱发的泥石流和滑坡灾害统称为山洪灾害。【2】因此山洪灾害防御是防汛工作的重点和难点。

天津市山洪灾害易发区位于蓟州北部山区，面积840平方公里、占蓟州区总面积的53%，受山洪威胁的涉及12个乡镇和1个城镇，行政村156个，受山洪影响人口2.9万人。区域内有山洪沟65条、塘坝95座，河流沟道大多为季节性河流，天然堤岸，尚未治理，坡陡流急，遇大暴雨易发山洪、泥石流、滑坡等自然灾害。开展山洪灾害防御体系评估与研究，建立一套有效的山洪灾害防御体系是十分必要。

一、天津市山洪灾害防御体系现状

（一）山洪灾害非工程措施运行基本正常。2010至2020年，按照水利部要求，天津市实施了蓟州区山洪灾害防治非工程措施项目建设，建成61处自动雨量站、22处自动水位站，重点部位现有80处简易雨量站（报警器）、58个水位尺、156套无线广播、156个高音口哨、156个铜锣和156个手摇报警器等设施设备，治理1条重点山洪沟，建设市、区两级山洪监测平台。自动监测系统和预警设施设备，运行期间预警发报正常率达98%以上，水位雨量一体监测站报送数据间隔为1小时，数据平均上报率95%以上，GSM预警广播正常运转设备98%以上。监测预警平台软件系统运转良好。每年汛前修订山区乡镇村级预案，对村级简易预警设备进行调试维修，配备村级预警广播、铜锣、口哨和手摇报警器，开展山洪灾害防御宣传、培训和演练，提高了天津市山洪灾害预警能力，完善了群测群防体系。

（二）山洪灾害防御工作体制运行顺畅。参照“测防报”和“抗救援”适度分开的原则，天津市市级和蓟州区山洪灾害日常防治和监测预警工作由水务部门负责，山洪灾害防御主体责任在蓟州区人民政府。蓟州区水务局与区气象局实现了实时视频会商功能，在汛期当中能够及时联系会商。运行维护费用参照水利部制定的运维指南和经费测算参考资料计算，由市水务局申请市级资金，通过招投标方式选定运维单位进行维护。目前，山洪灾害预警发送方式为联通云平台，发送对象都是受山洪灾害受影响的乡镇村级责任人。蓟州区每年对工作人员进行维护管理培训，强化设备养护管理能力，建立运行维护联系机制，发现问题，及时沟通，迅速解决，确保系统设施运行有效运行。

（三）山洪灾害防治取得成效。蓟州区山洪灾害监测设施总体运行平稳，少部分设施因地处野外存在人为或动物损害，经维护管理人员及时维修更换，保障了数据传输畅通。水位、雨量、视频监测设施有效监视雨水情，及时发出预警信息。预警短信、预警广播等设备在组织群众转移时发挥了重要作用。近年来，全市未发生因山洪造成的人员伤亡。

2012年7月21日蓟州区发生一次强降雨过程，1小时降雨达到60毫米，降雨信息能够及时反馈至系统，系统提示站点达到预警值。在收到预警后，蓟州区防指立即会商启动Ⅲ级防汛应急响应。随着雨势增强，迅速安排危险地区群众转移，及时反馈镇乡群众安全转移情况，转移过程安全有序，没有发生任何安全事故。由于及时根据降雨情况发布预警短信，提前通知群众转移，有效保障了群众生命安全，山洪灾害系统发挥了应有的减灾效益。

二、天津市山洪灾害防御体系评估

（一）专项技术评估

1. 调查评价。已实施的山洪灾害调查评价范围覆盖山区原13个乡镇和171个村，对120个沿河村落和23个小流域进行了设计暴雨洪水计算和防洪能力评估，基本查清山洪灾害防治区人员分布，初步确定了120个预警指标。

2. 自动监测系统。山区和平原自动雨量监测站点基本实现了蓟州全区范围内雨量监测。站点信息通过RTU方式报送到区级平台，并有10个站点通过网络传输方式报到市水务局，再由市水务局向国家进行水文报汛。通过区级平台能够掌握全区的雨量数值，但是视频站点网较为稀疏，需要补充增加。

3. 监测预警平台。蓟州区级平台符合《山洪灾害监测预警系统设计导则》等技术要求，蓟州区水务局能实现与区气象局实时视频会商功能，区级平台能正常使用和及时发送预警信息，能够与市水务局平台实现共享共用。市级平台基本实现与蓟州区平台的共享共用，预警预报和在线监控等功能。但因部分气象数据保密问题，未达成实时雨情信息的网络共享。

4. 群测群防体系。山区各镇乡每年汛前落实防汛责任制，完成预案修订、队伍培训、演练和宣传等群测群防工作并切实发挥效用。宣传教育工作能够基本覆盖重点山区村镇，山区简易监测预警设施设备，每年都派人巡检检查和现场操作指导。群策群防起到了关键性作用，但是简易监测预警设施设备布设在各镇乡村，由于缺乏运行维护费，没有专人进行维护管理。

5. 重点山洪沟防洪治理。2014年山洪灾害防治项目（2013—2015年度)，对下营镇泃河刘庄子支沟实施治理，治理长度3.8公里。2014年利用水利基金和蓟州区自筹资金，对罗庄子镇城下山洪沟进行了治理，治理长度5.3公里。2条山洪沟治理总长度9.1公里，保护了4个行政村，1935人的生命财产安全。

（二）体制机制评估

1. 运行维护体制机制。目前机构设置、管理体制和运行维护人员，能够满足山洪灾害监测预警系统正常运转的需求。虽然天津市利用市级资金对蓟州山区设施设备进行维护，受市区两级事权划分的影响，落实市级运行维护资金数额有限，不能满足山洪灾害监测预警系统正常运转的需求，资金不能及时足额到位。

2. 群测群防体制机制。蓟州区山洪灾害防御管理体系方式能够满足群测群防工作的开展。配置的简易监测预警设施设备能够基本满足群众自防自救的需要，每年均有损坏不能修复的设备。

3. 预警发布机制。水务与气象、应急、自然资源、文旅等部门衔接配合顺畅，预警信息渠道畅通，能够满足了山洪灾害防御的需要。预警数值还需要结合前期成果和实际经验，进一步研究计算。

三、天津市山洪灾害防御体系问题及建议

经过多年的努力，天津市逐渐填补了山洪灾害监测预警系统空白，探索了山洪灾害易发区域群测群防体系，延伸和扩展了山洪灾害防御指挥系统，山洪灾害防御体系发挥了显著的防灾减灾效益。但在实际运行中仍存在着一些问题：一是山洪灾害监测预警系统运行维护经费严重不足，系统设施难以得到长期保障。二是信息资源、业务平台未能得到合理整合、实时共享，直接影响山洪灾害预警的及时性。三是山洪灾害调查评价确定的预警指标与实际情况仍有差异，需要深入进行调查和计算，确定精确的预警值。

下一步建议水利部对地方山洪灾害监测预警系统运行维护资金投入方式给予明确的指导意见，市应急部门作为市防汛抗旱指挥部，牵头水务、气象、自然资源等部门整合共享数据信息，建立基础信息动态更新机制，增加预警提前量，真正实现“跑赢山洪”。

【1】傅湘，纪昌明 洪灾损失评估指标的研究【J】水科学进展，2000，11（4）：432-436

【2】唐邦兴，李宪文，吴积善等，山洪、泥石流、滑坡灾害及防治【M】北京：科学出版社，1994：180-183