美国网络空间治理的经验分析

时瑞燕

河南检察职业学院，河南郑州 451191

内容摘要：网络空间安全和治理的重要性日益凸显，对现有的、基于工业社会的国家治理体系提出严峻的挑战。构造一个有效的、高效运行的国家网络空间战略管理体系，是美国网络实力的重要组成部分，将对我国的网络空间治理带来启示和意义。

关键词：网络空间；法治化；互联网治理

美国是互联网的发源地，也是网络行业的引领者，关于互联网的治理机制，美国有一套较为成熟、有效的机制。尽管政治体制不同，但关于网络科技方面的治理，很多国家都面临着相似的问题，研究美国的互联网治理经验对提高我国的网络空间治理水平是极有必要的。

经过研究，我们把美国关于网络空间治理的经验总结为以下五个方面：

一、将网络治理纳入国家战略规划，注重顶层设计。

美国将网络空间的治理纳入其国家战略规划，非常重视网络治理的顶层设计。美国制定了网络空间安全战略，主要包括关键基础设施、大型数据平台之安全防护、通信网络链路等方面。在美国的国家战略体系中，维护网络空间安全的地位不断提升，在国家安全战略中的分量一直在不断加重，如今已成为美国的核心国家战略，并制定了相关的具体政策。在克林顿总统执政期间，美国在1993年通过了《国家信息基础设施：行动动议》，在1998年推出了《关于美国关键基础设施保护的政策》 ， 在2000 年 制定了《保护美国的网络空间：信息系统保护国家计划》等宏观国家战略规划。通过这些国家战略规划及具体政策的制定和实施，美国对网络关键基础设施进行全面建设，并对其给予基本保护。美国一步步地建立了网络空间安全战略的防御机制。

发生在2001年的“9· 11事件”是美国的国家网络安全治理战略急速转向的一个标志，网络空间的安全战略部署由防御变为攻防兼备。《爱国者法案》和《国土安全法》的通过，使布什政府拥有了为反恐需要而监控网络信息的一切必要权力。美国在2003年出台了第一个专门针对网络空间安全方面的国家安全战略，2008 年《国家网络安全综合计划》出台，美国制定了关于网络空间在线如何对敌进行攻击的方案。另外，美国的“万维信息触角计划”和“ADVISE计划”先后出台，是由美国安全部先后提出的，在两个计划中，主要是有关如何利用数据发现、锁定对国家安全构成潜在威胁的可疑分子，如何收集、整合、分析个人网络数据等。在奥巴马政府治理美国期间，美国更加重视网络空间的安全战略规划，将其放在更重要的地位。在2009年，奥巴马政府组建了网络战司令部，由防转攻，争夺网络空间的行动自由，发展侵入任何远程系统的攻击能力和先发制人的能力。在2011 年，美国为谋求全世界网络空间的主导地位，制定了《网络空间国际战略》，这是一次重要的网络安全的战略宣示，美国在这个战略文件中强调将会使用一切必要的手段来捍卫美国及其盟国的利益。

二、网络空间治理体系的有效运行依赖于多元主体的合作共治。

美国的多元主体，包括国会、政府、法院、公民组织、互联网企业、和互联网用户等成为网络空间的治理主体，他们代表着公共利益、行业利益、个人利益，通过对抗与合作，不同的主体进行着博弈，维持了美国网络空间的动态平衡，使互联网得以有序发展。多元主体合作共治，是美国网络空间治理机制能够有效运行的重要经验。

具体而言，美国的多元主体合作共治主要表现在以下几个方面：

1.各司其职、分而治之，各个主体具有清晰的权力范围和责任边界。美国具有明晰的网络空间多元治理结构。国家层面的国会、政府法院、市场层面的互联网企业、社会层面的行业协会、公民组织、用户在比较清晰的权力范围和责任范围内各司其职、分而治之。在国家层面，政府负责公共政策供给和互联网基础设施建设，国会负责互联网的立法和公共政策的审查，法院对网络相关的诉讼进行判定，确保国家的互联网治理依法进行，符合法治精神。市场层面的互联网企业为用户提供网络服务，在获取经济利益的同时推动网络的发展，也以其优势的技术来抵御权力的掌控。 在社会层面，广大美国用户在使用网络服务的同时，也参与推动互联网的发展。关于国家治理互联网的法规、政策和具体的行政行为，公民组织和用户对其实施监督。通过构建理性的制约机制，国家的强制性权力得以合理的克制。网络空间的多元治理主体能够保持理性，各自的力量保持相对均衡，呈现出分而治之的有效治理状态。

2.各个主体相互制衡，在博弈和妥协中各方利益保持均衡，从而使互联网的治理不会走向极端。美国的网络治理的多方主体体现为一种“执行者-监督者-仲裁者”的结构。政府作为执行者，负责治理互联网，贯彻和执行国家关于网络治理的法律、政策；社会媒体和公民组织作为网络治理的监督者，如果认为某些法规、管理政策、立法程序是违规的或不合理的，可以通过游说和社会舆论向国会或政府表达不满和反对，在必要时也可以向法院提起法律诉讼；作为仲裁者的法院，当国会对政府政策的执行进行质询时，法院是最权威的主体，有权对法规的合法性作出裁定。这样参与网络治理的执行者基于效率、监督者基于权利、仲裁者基于正义各自行动，不断地进行博弈与妥协，各方利益得以均衡，保证着互联网治理在符合法治精神的轨道上前行，防止走向极端的风险。

3.各方主体协商妥协，在制衡中合作治理。虽然国家政府拥有尽管国家对社会主体的异议拥有足够的强制性抵制的权力，但在现实中，少见国家用强制性的手段管制互联网，国家与社会呈现出相互协商、妥协和制衡的局面，各方主体都得以充分表达意见，各方的利益在妥协与制衡中得以实现。例如，在《爱国者法案》通过后，社会各个层面对其不断地表达反对与批评，面对民意，美国政府增加公民权保护条款，并通过限定法案适用范围等方式来对民意进行回应和妥协。在公民组织华盛顿责任道德公民中心不遗余力的督促下，白宫进行了妥协，白宫的访客记录向社会公布，这是史无前例的。正是在美国政府与社会上公民组织的妥协制衡中，美国联邦政府公共支出开放网站上线，这是政府主体和公民组织主体进行合作的产物。各方主体协商妥协达到合作治理，满足了网络治理在维护国家安全前提下建立一个自由、开放的网络空间的要求。

三、网络治理的立法完善涵盖网络空间的各个领域。

美国的互联网治理立法居于世界前列水平，法律规范非常完善，法律几乎涵盖了网络空间治理的各个领域，主要涉及以下领域：

1.互联网行业规范与信息自由。1996年《电信法》规定互联网领域全面开放，为互联网行业的拓展清除了制度壁垒。随后关于减免税费、规范电子商务、保护知识产权等方面的一系列法律规范相继出台。在1997年通过的《文明通讯法》(CDA)中，为确保信息在互联网中的自由畅通，免除了互联网服务由于第三方的内容引起的任何责任，最大限度地避免了互联网服务机构的自我审查和对用户的监视，。

2.国家安全和网络基础设施保护。1987 年《计算机安全法》、1996年《国家信息基础设施保护法》等对计算机系统、网络基础设施、网络数据等予以保护。“9· 11事件”后通过的《爱国者法案》，赋予了FBI、ICA 等机构监控网络信息以有效反恐的强势权力。2002年通过《国土安全法》，成立国土安全部，将网络空间安全升级为国家安全。

3. 个人隐私保护。除 1974 年的 《隐私法》 外，1986 年《电子通信隐私法》、1997 年《消费者互联网隐私保护法》、1998年《儿童在线隐私保护法》均致力于对互联网个人隐私的保护。2007年《信息自由法》规定政府信息公开的内容不得侵犯他人隐私权。不过，个人隐私权面临的最大威胁来自于与国家安全的冲突。

4. 未成年人保护。限制网络信息以保护未成年人，在美国互联网立法中并不顺利。CDA期望限制色情信息以保护未成人免受伤害，而ACLU等民权团队却认定其侵犯言论自由，后联邦最高法院判定CDA相关条款违宪。无独有偶，1996年《儿童色情保护法》、1998 年《儿童在线保护法》、2000 年《未成年人互联网保护法》均因此而落得同一下场。

四、技术治理与法律治理并用。

网络空间的治理以法治精神为主导，但有时法律的适用会遇到技术难题的尴尬，美国重视用技术对抗技术，这符合了互联网的时代特色，市场主体层面的互联网企业通过技术过滤和自律自治的完美结合，带来了良好的网络治理效果，这也被成为网络治理的柔性机制，美国也正是依赖网络治理的柔性机制得到社会的广泛认同。技术过滤治理是通过自我控制进行的，不是由其他方的检查占主导。社会用户在筛选网络信息时通过客户端可以进行技术控制，目的主要是保障用户中未成年人受到不良信息的侵害。分级系统进行技术改进后，形成问卷调查，问卷由描述性词汇组成，没有价值评判的词汇，然后美国的互联网内容商根据这些无价值判断色彩的问卷调查结果对网站内容进行分析并分级，而最终的分级设定是由未成年人的监护人在客户端进行的，这样他们可以自主决定允许自己所监护的未成年人可以访问的网站范围。是否安装使用这种柔性技术，在什么样的程度上使用，政府和互联网企业不会多加干涉，赋予监护人和教育机构自主决定的权利，学校和家长拥有选择权和决定权。通过这样的技术治理，既可以达到保护未成年人的目的，又避免了干涉他人言论自由等权利，与法律治理相得益彰，得到了美国社会的认同和赞誉。

自律自治是美国在互联网空间治理方面倡导的重要内容。社会组织提供网络相关的教育与咨询，倡导和引领自律。美国网民与媒体道德联盟一起抵抗网络中的不良淫秽信息，主要通过公共教育和法律咨询的方式进行。社会公益组织呼吁和倡议未成年人的监护人和学校使用过滤软件，对网站内容进行分级，提醒保护未成年人免受网络不当内容的困扰。在互联网行业内部，有关行业自治自律的规范由网络专业组织制定，并且通过行业监督的方式倡导行业成员积极实施。例如，美国网络行业的“建议性行业指引”对其行业成员进行有效引领，激发成员遵守行业自律规范，自觉提高自律意识；“网络隐私认证计划”对网络隐私提供认证，网站获得认证并张贴认证后需遵守行业制定的网络隐私保护的准则，接受行业组织的监督。

五、信息自由与信息控制平衡。

自由、秩序和正义无疑也是网络社会追求的价值，为了有效地平衡网络社会的信息自由与信息控制，美国在这方面的做法是：

一是实施网络中立。所有的互联网服务提供商应没有差别地平等对待所有的互联网内容，在数据传输中不得设置优先级别，从而保证网络领域在传输数据方面的公正和中立。以搜索引擎网站为例，搜索结果不能以商业利益为标准进行排序。

二是倡导互联网信息自由和开放，以信息公开的方式来推动。美国信息自由法案在社会的倡导下出台，在互联网开放公共信息也在社会的督促下实施。2004年，在美国网站Track Gov.us中对美国国会的立法信息进行了全面的公开。2007年，美国联邦政府关于3万亿的社会公共支出的信息和 30 万个政府签订的原始合同数据公布在网上。2009 年，在专门的信息开放网站上，美国联邦政府的开放信息已多达27万项。美国政府实行的这种信息公开制度，对网络空间的信息自由度来说，无疑起到了有效促进的示范作用。

三是信息审查的导向和法律的边界由美国法院司法判决独立作出。联邦法院通过网络司法实践的判例，确立了一系列信息审查的原则。比如在大多数言论适用的判例中，适用内容中立原则，以言论表达的时间、地点和方式是否对个人隐私、公共秩序等造成了损害来进行判断，而对言论表达的内容本身不进行限制，除非对“内容中立”的言论进行限制具有非常必要的正当利益，法院判定何种利益为重会运用利益衡量原则。如果言论能立刻造成明显的危险或伤害，则不受内容中立原则的保护。

参考文献

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8、饶传平：《网络法律制度》，北京:人民法院出版社, 2006年版。

作者简介：时瑞燕（1979.8-），女，河南荥阳人，法学硕士，硕士研究生，讲师，研究方向：中外法律制度，法律文化。