国际海底区域勘探开发中环境保护法律问题研究

淡锦萍

西北政法大学 712100

摘 要

《联合国海洋法公约》第十一章规定的“区域”即国际海底区域， “区域”环境保护法律制度成为当前世界各国立法的一项重要工作之一。本文总结了“区域”资源勘探开发环境保护的法律规定，分析了“区域”资源勘探开发环境保护法律制度中存在的不足，对相关问题提出了完善的思路，包括完善各国普遍采用的环境保护详细标准、加强管理与监督、坚持信息公开等。

关键词：国际海底区域；资源勘探和开发；《联合国海洋法公约》；海洋环境保护

ABSTRACT

The "area" defined in chapter 11 of the United Nations Convention on the Law of the Sea refers to the international seabed area. The legal system of environmental protection of the "area" has become one of the important legislative works in the current world. This article summarizes the "zone" resources exploration and development of environmental protection laws and regulations, analyzed the "zone" resources exploration and development to the defects of legal system of environmental protection, on issues related to put forward ideas to improve, including perfecting the countries adopt the detailed standard, environmental protection and management and supervision, insist on information disclosure, etc.

Key words: International seabed area; Resource exploration and development; United Nations Convention on the Law of the Sea; Marine environmental protection

1. 引言

据目前勘探数据表明，国际海底区域（下文简称“区域”）约占地球表面的百分之四十九，蕴藏着丰富的战略金属、能源和生物资源，是人类的共同继承财产。随着时代与科技的不断进步，人类在“区域”内的活动逐渐增多。“区域”随之开始出现了环境污染问题。国际海底区域勘探开发中的环境保护问题日益受到重视，已成为区域活动中需要解决的一个关键问题。

2. 国际海底区域资源勘探开发中环境保护的法律规定

（一）《海洋法公约》

《联合国海洋法公约》(后称《公约》)第一条第一款规定了国际海底区域的概念，即深海海底区域是指国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土。《公约》第136条规定了人类的共同继承财产的原则，即“区域”及其资源是人类的共同继承财产。《公约》第137条规定了 “区域”及其资源的法律地位，其内涵包括：1.任何国家不应对“区域”的任何部分或其资源主张或行使主权或主权权利，任何国家或自然人或法人，也不应将“区域”或其资源的任何部分据为己有。2.对“区域”内资源的一切权利属于全人类，由管理局代表全人类行使。这种资源不得让渡。¹

《公约》第139条规定：各国有保护和保全海洋环境的义务。这项义务的具体内容包括：防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染，监测污染的风险或影响，评估其管辖或控制下可能对海洋环境造成大量污染或重大污染和有害变化的活动的潜在影响。缔约国尤其必须采取措施保护和保全稀有或脆弱的生态系统，以及衰竭、受威胁或有灭绝危险的物种和其他形式的海洋生物的生存环境。各国还应防止、减少和控制由于在其管辖或控制下使用技术而造成的海洋环境污染，或由于故意或偶然在海洋环境某一特定部分引进来的或新物种。²

（二）《关于执行1982年<联合国海洋法公约>第十一部分的协定》

《关于执行1982年<联合国海洋法公约>第十一部分的协定》（以下简称协定）是对《公约》的完善，并且在一定程度上对《公约》进行了修改。它削减了海管局的权利，增设财务委员会，撤销了对发展中国家的科技转让和资金方面的支持。修改后的内容会促使发达国家使用相较于其他国家更为进步的技术，能够在一定程度上减少环境损害，保护区域内的环境。

（三）国际海底管理局三大勘探规章

《“区域”内多金属结核勘探规章》的规定使得对于区域内海洋环境的保护有了具体应对手段。第五部分明确规定了各方主体都有着保护和保全海洋环境的义务。承包者应收集环境基线数据，并确立环境基线。³此外，第33条规定，沿海国如有理由相信承包者的“区域”内行为可能严重损害其管辖或主权范围内海洋环境，可将其意见及理由书面告知秘书长。秘书长应给予承包者及其担保国适当机会，核查沿海国发出的书面问题及依据，承包者等参与者应在规定期限内向秘书长反馈意见。

《“区域”内多金属硫化物勘探规章》及《“区域”内富钻铁锰结壳探矿和勘探规章》在第五部分中同样规定了保护和保全海洋环境的内容，大部分内容与《“区域”内多金属结核勘探规章》相同，⁴但二者的规定比《“区域”内多金属结核勘探规章》苛刻，通过这种加重承包者责任的方式使得承包者在勘探与开发过程中的行为更加谨慎来保护区域内的环境。

三、国际海底区域资源勘探开发环境保护法律制度的缺陷

一、缺乏各国普遍适用的环境保护详细标准

环境类标准是国际矿业标准类型和内容较多的标准，主要包括环境影响评价标准、环境管理标准、环境恢复标准和环境基线标准4个方面。其中环境基线标准，主要体现在深海领域上的需求，目前还在提议或制定阶段。《公约》和《执行协定》中仅规定了“区域”内普遍使用的原则，缺乏各国普遍适用的详细标准。例如环境保护标准、海底勘探的环境保护状况反馈等内容。因此还有许多需要完善之处。⁵

二、监管制度不健全

开发中的监管制度不健全。区域内资源的开发最终的目的还是为了赚取经济利益，实践中的一些公司往往会为了经济利益而舍弃环境安全，比如2010年的墨西哥湾原油泄漏事件，就是在利益面前松懈了对环境的保护。一些发展中国家缺乏活动资金与技术，而发达国家的公司却没有开采资格，发达国家的公司便交给发展中国家会费，利用发展中国家的名额“借壳上市”。在这种利益驱动背景下，海洋一旦造成大面积污染，治理和恢复都十分困难，突发事件是不可被预见的，只能在制度上加强监管，减少污染事件的发生。

三、信息公开程度低

在实践中，管理局对区域内活动的监管信息几乎是不公开的，信息的不透明可能会导致在发生或可能发生环境污染的情况下活动主体难以采取补救措施，并且可能会导致权利滥用，这将可能直接导致对环境的破坏。

四、国际海底区域资源勘探开发中环境保护法律问题的完善思路

如前文所述，关于“区域”勘探开发中环境保护法律问题存在着许多缺陷，我们必须及时重视这些问题。本文提出对这些问题的完善思路，以期更好地保护海洋环境，为国际海底区域内活动保驾护航。

一、建立各国普遍使用的环境保护详细标准

充分利用ISO/TC 8/SC 13平台，合作开展ISA“标准”和“准则”的制定。要积极推动ISA直接采用ISO现有或即将出版的与之相关的标准，如：安全、风险、资源分类、资源开发可行性研究、环境影响评价等，将ISO标准转化为ISA的“标准”和“准则”。⁶

二、加强对活动的管理和监督

对“区域”内活动的监督和管理应主要通过一系列合理手段和监测措施进行，以确保担保承包者本身遵守相关的环境保护义务。 因此，为实现这一目标，海洋行政主管部门的权限必须强有力，其本身必须接受公众监督，以确保其不被搁置或滥用。 在允许的矿区进行深海勘探、开发或提供支持或援助的船舶，应当依法登记。三、坚持做到信息公开

为了防止海洋行政权力滥用于环境保护，有必要通过信息公开对海洋行政执法权力进行监督。 信息公开还将加强对本地区环境保护工作的社会监督。 海洋行政主管部门应当及时、准确地公开“区域”活动信息，但涉及国家秘密、商业秘密和专有技术的除外。 权利人同意公开或者海洋行政主管部门认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、专有技术的政府信息，可以予以公开。 海洋海洋行政主管部门应当及时向有关国家机构报告，并通过有关机构向有关国家通报已影响或者可能影响其他国家及其国民利益的勘探、开发活动造成环境污染的有关情况。

1《联合国海洋法公约》第1条，第137条

2 《联合国海洋法公约》第192条。

3 《“区域”内多金属结核勘探规章》全文。

4 《“区域”内富钻铁锰结壳探矿和勘探规章》全文。

5 《公约》和《执行协定》全文。

6韩云昱.：我国参与国际海底区域资源开发的法律规制，法制与经济，2019年第9期，第159页。