城市土地储备制度对房地产市场的调控作用

李玉霞

惠民县自然资源和规划局 山东滨州 251700

摘要：落实城市土地储备制度对促进房地产发展，增强房地产市场的规范化意义重大。就目前来看，现有土地储备制度要实施时间较短，在实际运行期间依然存在较多问题亟待解决为充分发挥出城市土地储备制度对房地产市场的调控作用，还需要切实优化土地储备制度流程。基于此，本文以城市土地储备制度发展背景为切入点，提出城市土地储备制度内容，分析土地储备制度对房地产市场调控作用的表现，明确城市土地储备制度管控要点，以供参考。

关键词：城市土地储备制度；房地产市场；调控

前言:随着社会经济发展速度不断加快，房地产市场经济体系更加复杂，各地区房价均呈现出居高不下的态势，严重影响到大众生活质量，甚至会威胁到宏观经济系统。当前房地产市场调控手段主要为税收调控、利息调控以及货币调控，但为使调控工作能够有序开展，还需要配合使用土地储备制度，明确土地供应总量与供应结构，规范房地产市场发展方向。

1. 概述城市储备制度

城市储备制度主要就是指各级政府部门依照现有法律程序，在审批范围之内对土地所有权进行回收、回购、征用等。我国土地制度最早为原始社会中的土地公有制，具有明确意义的土地储备制度出现于20世纪80年代，

2001年，国务院在颁布的国有土地资产管理通知中明确指出，要从根本上提高政府部门对土地市场的调控能力，有条件建设用地需要实行收购储备制度。要求商业、旅游、住宅等各经营用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让使用权。2007年，国土资源部门在颁布的土地储备管理办法中进一步完善了土地储备制度，加强了土地调控能力，使土地资源利用率得到大幅度提升。

2. 城市土地储备制度发展趋势

2.1传统土地储备制度

在原有土地储备制度中，土地使用权主要由各级政府部门、国土资源部门依法无偿收购，并由土地登记机关办理注册土地登记手续，将土地资源纳入到储备中。在城市规划期间旧城区改造过程中，需要由国土资源管理部门经由人民政府批准，依法给予土地使用者补偿，并向其收回土地使用权。同时，依照土地储备计划收购土地使用权的，土地储备机构需要与土地使用权人签订土地使用权收购合同，设置土地收购补偿标准，应由土地储备机构与土地使用权所有人经过土地评估及协商收购流程。由政府行使优先购买权获得土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后开展土地储备。对于已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，需要由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入到土地储备。

2.2城市土地储备制度新规定

为进一步完善土地储备制度，确保土地储备制度能够在加强土地宏观调控水平、提升土地资源利用率，增强建设用地保障效果等方面发挥出重要作用，制度内容发生了较大转变。具体来说，对于闲置存量土地，超过两年的可采用无偿收回方式，防止出现房地产开发商变相囤地等待涨价等问题。要求推进集体建设用地流转，减少地方政府征地以及储备土地资源的范围。对于闲置土地还需要提高征收闲置土地费用，改变囤地或闲置用地较多现象，使现有土地管理制度与耕地保护战略目标能够更好落实。

3. 城市土地储备制度对房地产市场的调控作用表现

土地储备主要就是土地储备机构借助回收、收购、征收等方式获取土地使用权，并将土地资源进行存储，在进行一系列开发整理后释出，以供应及调控市场建设用地。在城市土地储备制度建立后，各级政府单位垄断了土地一级市场，借助调控土地供应总量及结构，对房地产市场进行了有效调控。具体来说，土地储备制度对房地产市场的调控作用主要表现在以下几个方面：

3.1调节房地产市场土地供应总量及供应结构

配合使用土地储备机制，能够进一步调节房地产市场土地供应总量以及供应结构形式，影响商品房现有价格。国内土地储备制度主要配合使用国家土地统一收购、垄断供应出让方式，由政府部门决定城市土地的供应总量，并在一级市场中控制房地产开发用地数量。通过控制储备土地投放量抑制土地市场波动，维持土地市场的稳定性。土地出让结构需要依照土地用途划分为居住用地、工业仓储用地、公共设备用地。在土地储备机构制定土地出让计划过程中，需要结合现阶段地区土地市场供应特征以及土地利用率，明确不同种类土地的面积比例，从而对土地出让结构进行调整。

当前国家及有关部门在稳定住房价格方面增大了管控力度，要求在居住用地以及住房价格上涨过快的区域，需要适当提高居住用地在土地供应中的比例，增加中低价位普通商品住房以及经济适用住房建设用地的供应量。控制别墅类用地供应，进一步减少高档住房小区用地供应。

由此可见，政府部门通过实施土地储备机制，对土地一级市场进行了垄断。并借助出台调控土地出让结构政策，使房地产市场结构能够更加趋向于常规化、多元化方向发展，使商品房价格得到了一定程度的控制。

3.2调控土地供应规模及节奏

通过实施并推进土地储备机制，也能够最大限度调控土地供应规模及供应节奏，进一步完善房地产一级市场，促进房地产二级市场稳步发展。当前政府部门对房地产市场的调控工作，主要采用货币政策及信贷政策手段，由于此两种手段为间接性价值调控，实际调控效果与预期目标存在一定差距，难以及时针对房地产市场的流动性作出专项调节。通过实施城市储备机制，政府部门垄断了房地产一级市场，可切实根据地方城市发展具体情况，对土地供应效果进行合理规划，使土地供应规模及供应节奏始终处于科学完善的状态下。因住房具有公利福利性质，因此在积极落实土地储备机制的情况下，政府部门可借助规范房地产一级市场，间接保护民众在二级房地产市场中的利益，有效控制房地产市场价格增长速度过快问题出现。

4. 城市土地储备机制的落实问题及解决对策

现阶段城市土地储备机制对房地产市场的调控作用更为显著，但在具体落实过程中也因经验不足而出现较多问题。

一方面，土地储备制度的宏观调控目标出现偏离，储备土地需要使用大量资金，导致政府部门预算资金收支的缺口较大。而分税制的改革使土地出让金大部分划归地方，使政府部门财政收入留下了较大的自由操作空间，部分地方政府部门在巨大经济利益下难以保持理智，导致实施土地储备制度的效果与预期目标存在较大差距。因此为从根本上发挥出土地储备制度的应用价值，还需要树立明确的土地储备制度目标，提高储备环节的调控能力。明确各级政府职能划分标准，强化政府部门债务意识，注重缓解城市储备期间的软预算约束。

另一方面，土地供应方式并不完善。城市储备土地的供应方式主要为招标、拍卖等，此种将土地所有权价格高低作为出让依据的储备方式会使出让价格远高于收购及前期开发成本，导致商品房的开发成本过高，无法在降低房地产商品房价格中发挥出重要作用。因此应进一步完善现有土地供应方式，配合使用综合评标手段，进一步强化投标企业各项业务水平。

总结：总而言之，城市化发展进程的不断加快使土地资源进一步紧缺。但在房地产市场中却存在土地利用效率低下，土地供给结构不合理问题，导致土地收益流失严重。为充分发挥出城市土地储备制度在规范房地产市场中的重要作用，还需要细致分析存在于土地储备制度执行期间的各类问题，针对此些问题加强土地储备制度实施管控力度，切实提升土地储备效果。

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