“人民群众中蕴藏着无穷的力量”--从上海市静安区看社会力量共治信访矛盾

唐鼎诚

华东政法大学在读硕士研究生

摘要：信访工作是经济社会发展的晴雨表，而社会组织嵌入信访矛盾治理体系，是促进基层治理能力现代化的必然要求。上海市静安区地处中心城区，在按照市委、市政府成为“中心城区新标杆”的战略定位下，一大群CBD高楼与高端商业住宅拔地而起。但在光鲜亮丽的楼宇之下，旧有的土地空间面临着旧城改造的命运，居民群众在拆迁的过程中矛盾不断，对公权力的不信任与日激增，聚众信访与政府产生冲突。2006年起有关部门意识到与经济建设相比，社会建设还相对落后，因此将静安区社会组织联合会统合进基层信访治理工作中，旧城改造等突出问题也到了有效解决。截止2016年，共化解了9个新开工总建筑面积达130万平方公里的施工基地和周边矛盾，使居民群众的利益得到保障，也完成了经济发展目标。静安区社会组织联合会的自主性嵌入社会基层治理的经验，证明了人民群众之中自有大智慧，真正做到了习近平总书记所提出的“大事不出镇，小事不出村，矛盾不上交。”

关键词：信访 官民矛盾 社会组织 运动式治理

二、信访共治下的理论渊源

1. 集体行动理论

信访制度来源于党的群众路线，因此具有鲜明的中国政治特色，作为化解社会冲突的制度安排信访既有传统中国政治文化历史的影响，也是受理性主义影响下一套程式化的安排。但研究发现，从国家与社会的关系视角，国家是自社会孕育出的具有相对自主性、有独特利益偏好的组织主体，因此其为了维护自身的利益会采取特殊的行动，而我国受“强政府”的影响在信访工作中还存在着社会动员的倾向。国家公共机构通过传统的群团机构、居（村）委会、民间组织等纽带动员群众对公共事务的参与。

基层政府治理信访矛盾时，为了克服以往维稳工作中经常出现的制度化水平不高与工作程序不完善的问题，采取了目标责任管理制和跨部门联动机制、敏感上访人员管控等方式。现行信访制度是我国法治体系不完善的缩影，此类手段的运用从另一个侧面体现出了在基层治理领域政府力量不足的“困境”。

2. 协同治理理论

党的十九大提出要构建“共治、共建、共享”的现代化社会治理体系，要求在党委的领导下吸纳社会组织等多元主体共同治理社会的公共事务。经济社会的快速变迁也影响国家与社会关系的重塑，受全能主义政府思潮的影响，行政机关惯性思维认为自己作为资源分配的二次机构，应依靠自身法律赋予的地位对社会事务进行全权管理，但基层政府的资源下沉有限，在依靠有限的人力、财力、物力面对基层各类繁茂复杂的社会冲突面前难以维持全能管控的态势。因此依靠宏观政策的引导，近几年我国的各类社会组织纷纷出现，呈现出专业化、多元化的趋势，虽仍受制于“双重管理体制”的制度类枷锁，但自身依靠自己“自主性”的优势已经嵌入了社会治理体系的框架之中。

3. 抗争性政治

过去集体时代民众为维护自身利益对于不满的事情会通过单位内部的部门向有关上级政府反映，通过政社合一的单位体制，其利益诉求与建议都能直接输入政治系统中。单位体制解体后，信访作为一个政治参与的主要途径成为民众抱怨自身问题和保护自身利益的机制。李连江和欧博文认为，信访体制是民众在国家法律允许的情况下维护自身利益不受地方政府的侵害的救济手段。从全能主义时代以来权力始终集中于中央，民众的诸多经济权利缺乏有效保障，而地方某些政治精英久居高位认为自身能游离于法律的边缘，因此地方上的

“官民对立”非常严重。

信访作为核心政制效能不足而诞生的产物，自诞生之日其就有法理型和制度性的问题，但作为妥协性的产物我国社会仍旧需要信访在正式制度与非正式制度中作为联系群众与民众政治参与的重要手段。因此在诸多社会矛盾无法在法律框架内解决时，民众变回求助于“人治”色彩浓厚的信访局。但信访部门在政府中始终扮演一个下传上的部门，负责将群众的矛盾上传下达给相关部门与机构，自身本无职权与资源解决民众的诉求。而民众如今也不是只靠“上书”的传统温和的方式表达自己的诉求，其抗争的行动呈多元化的趋势如日复一日拜访各级政府，更甚者会通过暴力手段引起社会关注而达到上级政府不得不突破常规的政府工作机制专门就此议题展开讨论与商讨解决办法。

信访作为目前制度安排中民众合法维权的少数渠道，已经派生出了诸多形式。田先红的研究发现近年来我国基层农村地区谋利型上访呈凸显趋势，但事实上谋利型上访不仅存在于农村之中，城市社区之中的逻辑也与其惊人相似。例如上述案例“一个户口引起的血案”中丁某要将其女儿与妻子都纳入拆迁补偿的范围内，并与其妻弟共同胁迫政府谋取法律规定和政策之外的利益，也是典型的谋利型上访案件。这表明在基层社会之中，当上访者在既有的制度框架内无法实现自己所预期的利益时，此类“刁民”出于自身利益的角度不顾公益去争取额外利益，上访也成为其谋利的手段与工具。征地矛盾引起的上访问题层出不穷，其背后更深刻的内涵是来自于中国地少人多的社会现实，中心城区商业化将人口导入郊区或者农村地区快速城市化带来的土地资源的紧张和地价飞涨，在诸多大型城市中心城区的主要财政收入来源于土地，例如静安区就以打造中心城区商业总部为规划，这背后敲定了财政制度的转变，因此被称之为

“土地财政”。公权力与民众互相争取土地要素也是社会冲突矛盾的助燃剂，而民众也往往会在此类博弈中处于弱势方，毕竟土地是普通家庭维持生活的最重要保障，因此群众从开始的“维权”转为认为可以利用压力型体制下政府对社会矛盾冲突的责任谋求超额的利益，民众与政府之间的博弈也成为基层征地矛盾中的常态现象。

三、公共力量与民间组织协同治理信访的现状、问题、及对策

1. 协同公私机构共治信访危机

图1静安区信访处理机制结构图

治理一词由世界银行首次提出，起初是为了区分传统由政府统治与管理社会事务而相区分的概念，如今治理一词的内涵更为广域化，可以看做是在正式机制与非正式机制间各国家和社会中的主体共同凭借自身优势满足预期目标。正如静安区在共治信访矛盾中依靠信访工作联席会平台，依靠公共部门传统的正式权力和国家暴力机器，在制度框架内行使职权保证其预期目标的顺利实施。而民间组织除在正式机制内有自身的定位外，根据其所处的社会地位和利益偏好为谋求其自身的利益通过价值判断选择自己的行为其影响事实结果。社会中个人的利益偏好和资源都有所不同，而要依靠自身的个体定位是难以发号施令。因此在社会系统中，面对各子系统被不同主体所控制的现实，需要依靠组织在协同治理的逻辑下保证各子系统中的权威占据主导地位，通过公共力量、民间组织在平等地位下的协商合作管理社区公共事务。因此，静安区社会组织联合会摆脱政府既有科层制下的行政控制，依靠自主意识实现自己自主意识所代表的利益，也在政府主导的协同治理体系中作为引领者协调社会公众集体行动共同完成社区自治现代化的共同目标。

2. 造成旧改征地过程中社会矛盾的原因

1．“官民矛盾”视角下的利益协调不均

城市中拆迁仍旧是由政府主导的进行社会利益再分配的利民措施，但在具体的操作过程中拆迁政策的自由裁量权行使的程度却会影响居民重大的切身利益，从而引起联动的社会效应。仅据上海市静安区在“十三五”旧改期间的统计，共征地达55万平方米、2.8万户中心城区成片二级旧里以下房屋改造。按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定中对于征地的补偿单价是恒定的，但是在实际的案例操作中都是依靠市场价格机制调解的。现如今特大型城市中心城区的财政收入大多来自于土地财政。土地属于国有，因此政府对土地价格的波动具有巨大影响力，但因没有具体的补偿机制，政府可能会偏向开发商一侧谋其自身财政收入增加，也因为官员在其中存在权钱交易的寻租空间，而使得利益调节机制显得显著不公平。居民上访的主要原因来自于在进行利益分配时自己明显的赔偿价格低于市场价格，因此从机会成本的角度来看拒绝拆迁和“谋利性上访”显然更显得有利可图。土地始终在经济生产中是稀缺要素，更受制于传统中国价值观，中国人对土地资源的眷恋是与生俱来。

2.监督机制不健全引发的谋利行动

在现有的规则体系内，如我国的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条明确规定作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。首先补偿标准实际并不符合土地房屋的实际价值，未能按照市场价格机制补偿。因此“钉子户”“上访户”认为通过自身个体行动能谋求政府与其妥协给予其政策超额外的补偿款。最后政府为面对信访包责制的行政压力，有时通过运动型治理的逻辑下往往就范给予其超额利益，这必然会引起其余拆迁者的不满，“上访者”会效仿其行为引起新一轮上访问题。

3.权威式治理视角下的社会转型阵痛期

中国的农村与社区始终是在党国政体下权力的延伸，因此在国家纵向政制中仍是“单位”。改革开放以后单位制度的解体，以村居委会组成的基层群众自治形式代替了政社合一式的单位体制。从国家社会视角来看，公权从市民社会中逐步让步了权力，因此从理论上具备了城乡社区共同体自治的制度条件。但后来随着社会形态的变化，党国政体下国家公权仍通过“纵向到底”的方式将国家权力通过基层组织深入基层社区之中，社会的自主能力受到抑制，因此在这类社区中社会自主性的活力不足，群众并不能依靠集体行动的方式保护自己的经济利益不受损失。村委会和居委会的自治功能并没有实质激活，在制度结构中实际扮演者政府代理人的角色，与其应有的社会自治代言人的角色冲突。从之前三个案例之中能看出，居委会作为社区共同体的一员，因为捍卫各居民的拆迁中的经济利益，但在征地过程中作为征收部门的一员有时不得作为政府组织的延伸执行相关政策，因此在实际过程中自身的角色定位有对立冲突。民众自己的在利益分配机制中处于“哑巴”状态，并不能影响拆迁机制的具体实施。有碍于传统“家长制”的父爱关怀，包揽了所有行政决定都是为辖区内居民的利益所考虑，从长远来看征地拆迁给居民带来的经济利益是巨大的，但忽略了社区共同体成员的“乡土意识”和自身的利益偏好，因此从权威式治理视角下常出现民众对于“好政府”大公无私的不解，依赖政府管理带来的好处又不满足现状而带来的“治理悖论”。

目前虽然政府通过共买公共服务解决信访矛盾呈上升趋势，但毕竟还是依靠政府所认同的“能人”带来的群众效应，据笔者统计在目前静安区社会组织内部其信访调解工作室等同志百分之九十退休前后都来自于体制之内，包括静安区社会组织联合会会长顾维民退休前担任静安区工商联合会会长，后担任静安区人大副主任与政协副主席，其“官民二重性”身份为静安区社联带来的资源优势毋庸置疑。

（三）推进多元治理的政策建议

在静安区通过信访工作联席会议解决上访矛盾时，已经开始运用社会组织等第三方力量去解决矛盾冲突，但社会矛盾冲突的根源与民间组织的自主性不足问题，仍然需要值得我们去审慎思考。

1.建立“官民互信”重建民众与信访机构的信任

根据诸多学者以及笔者自己调研发现，民众越级“上访”和反复上访的根源问题还是来自于对于政府的不信任。在现有压力型维稳体制下，政府将上访群众视作是社会的不安定因素，并不能换位思考正确理解民众的真实、合理的诉求；而上访群众将政府派来的信访干部看作是敷衍了事，应付自己和保住自己“乌纱帽”的权宜之计。在案例中静安区社联下属社调处作为民间第三方力量能屡次化解信访矛盾，主要原因是打破了官民的“二元对立”，治理理论的基础就在于除政府合法垄断一切权力外还有企业、民间组织、个人等多元主体共同管理社会公共事务，在其中除多元主体共治的效率更高外，也有社会组织来自于民间由民众自发性的组成，本着互相理解、互相信任的价值利益以及专业化技能带来的效益，实现了社区治理能力现代化的要求。

2.政府的责任意识应从权威式治理转向参与式治理

社区治理体系现代化是国家治理体系现代化的必然要求。目前从实际调研与学者研究来看，仍需加快地方政府治理意识的提高，他们大多将目光聚集在 “国家”上，并没有认识到真正的多元主体共治公共事务也需要认真倾听个人的声音，不然民主治理结构只会名不符实。权威式治理结构下需要打破政府垄断一切行政权力和事无巨细地管理思维，要真正通过协商民主的逻辑引导社区居民参与到社区的公共生活中。真正打破固有的社区管理体制是十分困难的，但政府仍需认真倾听社会成员的声音。如上海市近几年来推行的“三会制度” 正逐步在社区治理中发挥了制度优势，通过“听证会、协调会、评议会”邀请社区代表共议社区中的大小事，从制度上确认社区居民的实质性参与。因此，认真倾听社区成员的声音和意见，确保居民通过各种形式共同参与社区事务的管理，而这要通过实质上制度平台的良善运行得到保证。

3.提高政府行政能力与责任意识

执政为民是我们党和政府的价值起点也是执政的根本保证，从政府的出发点来说征地拆迁是为了群众争取利益、改善生活的，正确的价值观利益和公共管理能力的相互结合才能相得益彰。因此在拆迁纠纷解决矛盾的起源，在征用土地改造旧房的问题上，在征用土地前仍需继续完善群众反映表达意见的渠道，也真正符合目前“强政府”的能力要求。

在解决拆迁纠纷矛盾的机制中，政府要摆正自身位置，将自己视为平等的民事主体责任人，与上访群众平等协商利益纠纷，真正做到为民所想、为民解忧。

而在旧城改造的社会保障体系中，可以试行将困难就业与老弱病残的群众纳入补偿机制中。在目前大型城市土地资源紧张的客观条件制约下，政府作为二次分配资源的机构，可以通过政策倾斜解决拆迁人的生活困难问题。因相比那些无理取闹的“钉子户”来看，生活困难的群众是更值得社会保障体系兜底，并且正好借助拆迁的政策机遇解决以往的诸多社会问题，从根源问题上实现全体人民的共同富裕。

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