健全应急管理体系提高领导干部处理急难险重任务能力

钟家鹏

广西钦州市钦北区应急管理局，广西钦州市 535000

作者简介：钟家鹏，男，广西钦州浦北县人，现在广西钦州市钦北区应急管理局工作、
广西大学公共管理硕士毕业，研究方向：行政管理、应急管理、化工管理

摘要：领导干部突发事件处置能力关系到能否及时有效地防范和化解重大安全风险和突发公共事件，关系到人民群众生命财产安全、社会安定顺利，更紧密地结合积极推进社会主义现代化国家建设，因此，提升领导干部的应急处突能力意义重大刻且不容缓。新时期复杂多变的公共安全形势对我国应急管理体系建设提出了新的更高要求，需要实现由传统管理思维向现代治理思维的转变，推动从应急处置导向转变为风险治理与应急管理并重，从应急管理行政负责转变为党政同责、一岗双责，从条块化应急管理转变为综合式应急管理，从政府主导应急管理转变为政府主导与政社协同并重，从动员式应急管理转变为规范化、标准化和信息化应急管理的理念更新，从而为实现应急管理体系和能力现代化提供坚实的思想基础。本文就健全应急管理体系， 提高领导干部处理急难险重任务能力展开探讨。

关键词：应急处突；领导干部；机制；风险防范

引言

有效提升应急处突能力，离不开政府及相关部门组织协调、优化整合、合理配置有效资源，并且对整个防控体系进行整合。其最终目的就是化解危机，转危为安，减少或者避免突发事件或重大风险衍生出生命财产的损失以及社会秩序的紊乱，最大程度上维护国家稳定和社会公共安全。

1应急管理能力的要义

领导干部面对突发的危机，必须具备7种应急管理能力：一是应急研判能力。应急研判能力指突发事件发生时，运用更多现代信息技术，研究、判断突发事件未来发展趋势，预测可能会带来的后果、导致严重程度的一种判别能力。二是应急决策能力。应急决策能力指根据突发事件的研判，对应对突发事件作出的决策，以降低突发风险影响，获得最好结果。三是应急规划能力。应急规划能力则是管理机构或领导干部在应对处理突发事件过程中对各个方面资源进行配置，对各个应对战略进行部署的能力。四是应急动员能力。应急动员能力也称之为号召能力，指当发生突发事件之后，领导干部能最短时间最大规模地集中各级社会力量，运用这些资源去应对突发事件，从而快速控制风险的能力。五是应急沟通能力。所谓沟通，就是人们之间借语言、文字等媒介传递信息的过程。危机沟通是在处理突发事件时，以解决危机为目的所进行的一系列化解危机的活动过程。六是应急表达能力。表达能力表现为对突发事件、信息的精准表述能力、应对评估能力及分析报告能力。七是应急联动能力。联动能力则是在应对突发事件过程中能够实现横向和纵向联动的能力。

2健全应急管理体系策略

2.1开展风险普查和风险评估

各级政府应当建立健全突发事件风险评估标准规范，推动建立各类重大风险和隐患的识别、评估、监控、预警、处置等全过程动态管理，实现标本兼治化解风险。相关应急管理部门应当有序推进风险评估工作，全面开展全国灾害综合风险普查试点工作。系统地梳理各地存在的各种风险源，理清各类风险源之间的因果关系，逐步编制各级各类风险地图，及早发布风险预警信息，并提供有效的风险预防与准备提示服务。相关主管部门主导，各级政府应急管理部门牵头协调，开展全国性、区域性、部门性、行业性的风险现状评估，制定风险图景更新与发布机制，让公众对各类风险做到心中有数。需要注意的是，风险评估是风险预警的基础，但风险预警的决策必须是在综合分析和判断公众利益和价值关联后，由具有法律授权的行政部门执行。要进一步强化事前的风险评估和风险沟通。面对风险日益增加的现状，在继续重视以往重大决策类风险评估的基础上，还要更加重视社会稳定的综合性风险评估，包括风险背后的一系列社会综合因素评估。不断完善风险评估内容的科学性，提高风险评估机制的实际效果；还要完善当前政府风险评估方式，建立风险评估工作中吸纳多元主体参与的机制，使其更为实用接地气。在此基础之上，科学运用新媒体资源，有效进行风险沟通。风险评估需要与发展规划、政策相统一。在制定与实施城乡发展规划过程中，应当充分考虑安全风险，将风险评估作为发展战略布局的底线思维方式，让安全发展理念厚植于各级政府部门。

2.2应急决策能力

1. 科学的规律研判。美国管理学者西蒙把决策问题分为结构化、非结构化、半结构化三大类。其中结构化决策问题是指可借助确定的预测和决策模型进行描述，以适当的方法产生决策方案；非结构化决策问题是指难以用确定的预测或决策模型进行描述的一类问题；半结构化决策问题是指介于结构化与非结构化之间的一类问题。应急决策问题是典型的半结构化问题，其中蕴含的“结构化”特性来源于灾害可循的规律，即我们可以从历史案例的经验教训、从灾害源的科学特性中找到决策的部分依据。但没有哪两次灾害是完全相同的，灾害的致因也复杂多变，因此应急决策还具备“非结构化”的特点，这就需要即时开展信息搜集和分析，结合灾害固有规律对灾害发展态势进行动态调整，为应急决策赢取时间窗口。（2）无畏的责任担当。决策者的责任和担当是应急决策的压舱石。突发事件发生以后，决策者面临一系列约束条件，必须在有限时间之内，利用有限的资源，快刀斩乱麻，尽快完成决策活动。尤其是面临决策困境，无论如何选择都有可能付出代价和损害局部利益，如果畏首畏尾、优柔寡断，只可能贻误战机、全盘皆输。面对局部利益与全局利益的冲突、面对当前利益与长远利益的冲突，决策需要有责任和担当。（3）权威的制度保障。决策需要有权威的制度保障，主要体现在两个方面：第一，针对可以结构化处置的问题，需要拿出制度化的程序和量化的标准，例如燃气泄漏处置之后，如何排查可能遗留的仍然存在风险的密闭空间？例如建筑发生火灾之后，如何判断建筑的结构性安全？从每一次事故灾害中吸取教训，首先要分析是否可以从中归纳结构化的决策和处置要点，通过制度化建设进行固化，避免悲剧重演。第二，应急处置过程中会面临很多决策困境，决策者面对诸多备选行动方案，背后可能是个体利益、局部利益和全局利益的冲突和博弈，这时就需要提前规定的诸多原则帮助决策者进行理性取舍，例如消防救援中的“先控制后消灭”，例如基于底线思维的“应急响应不是追求最好的结果，而是优先考虑如何避免最坏的结局”。制度保障是尝试应用确定性的标准、程序和原则处置不确定性的风险。制度保障是对决策者在有限理性和不完备知识储备条件下开展应急决策的必要支撑。

2.3快速响应完善调储保障

防范重大风险的关键在于时间性和有效性。有问题要发现得早，更要处理得好，必须把功夫下在平时。快速响应突发事件离不开平时的常备不懈，尤其是调度与储备。新时代应急管理的调配与储备状况对于应急处突的效果有着重要的作用，这不仅仅是人民群众生命财产安全的依托，更是保证我国在复杂的国内外形势下行稳致远、长足发展的重要因素。应对突发公共事件，需要坚强的物质保障作为后盾。应急物资保障是国家应急管理体系建设的重要内容，为了适应应急物资生产和调配以及应急管理的需要，建立健全纵向管理和分级调度制度就显得尤为重要。对此，领导干部要提高相关资源要素的紧急调拨能力、采购能力，并且提升应急状态下高效协同的能力。建立健全应急物资储备管理制度，使用动态清单管理模式，合理规划国家级、县级、村级三级应急物资储备库，完善应急物资储备，创新物资储备方式，对于储备的品类、规模和结构要实行精细化管理，让所有物资储备可控、安全、灵活。大力促进应急管理产业高质量发展也是必不可少的，尤其是应急预测监警装备产业、风险管控与安全防护产品产业、应急通信指挥装备产业、紧急医学救援装备产业等相关领域行业的发展。领导干部要打破局部思维和片面思维，多领域地提高应急管理的水平和能力，保证应对突发事件的后备充足。

2.4严格守法，积极履行职责

法治不仅仅是治国理政的基本方式，也是实现国家治理体系以及治理能力现代化的重要依托，更是应对和解决重大突发公共卫生事件的强有力法宝。新冠肺炎疫情的防控就是按照“依法治国、依法执政、依法行政”的清晰模式开展的重大实践，考验了领导干部应急处突能力，具有十分重要的现实意义。中共中央政治局在2019年11月29日就应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习，习近平总书记提到：“要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平。”对此，领导干部要恪守底线，在法律允许的范围内行使自由裁量的权力，要提升运用法治思维和法治方式看待问题进而解决问题的能力，防范和化解重大风险。我国在法律法规方面一直在不断完善，就法律法规出台方面，《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等为依法应急管理提供了强有力的依据。运用法律约束应急处突中组织成员的行为，保证应急处突工作的开展有法可依、违法必究。首先，领导干部要以加强对于应急管理相关法律法规的学习为前提和基础，在现实的工作中以法律为准绳进行决策和判断。法律不只是底线，更是领导干部不可逾越的红线，在任何疑惑的问题面前要有法律依据，不能随心所欲不受约束，努力做到每一个环节都依照法律程序办理。新冠肺炎疫情期间，领导干部除了约束自己的行为还要加强疫情防控法治宣传，积极组织开展疫情防控普法宣传，提高公众的法治意识，促进社会群众对防控政策的支持与理解。其次，坚持依法管控和依法处理突发公共事件。尽快纠正应急管理工作法治意识淡薄、专业队伍力量薄弱的问题，着力加强应急管理法治教育培训工作。我国的疫情防控和公共卫生的法律制度总的来说相对健全，宪法中对于发展医疗卫生事业、现代医药以及卫生设施等涉及公共卫生的事项都有专门的规定，为应对疫情等突发事件提供了法律保障，也为领导干部依法履职提供了重要遵循。比如，在突如其来的新冠肺炎疫情面前，有的领导干部在应急处突的实践考验中缺乏法治意识，出现了采取应对措施不当的问题，给公众造成一定的困扰。这就要求领导干部在平时的储备中着重关注法治本领的提高和法治能力的提升，这样在突发状况面前才能做到用法治思维办事。

2.5建立事件调查机制和长效学习机制

要完善事件调查机制，并探索建立经验学习长效机制。应急管理工作需要广泛汲取过去经验和他国先进做法，每一起灾害和危机事件都应当成为应急管理学习提高的重要机会。在重大突发事件发生后进行客观公正的调查分析并公之于众，已成为世界各国应急管理实践的普遍做法。事件调查的主要目的是分析导致事件产生的各种技术、运行体制、组织文化等因素，以便全社会吸取教训。不过，以安全生产领域为代表，我国目前的事故调查和责任追究是一对孪生兄弟，责任追究常常成为事故调查的根本目的，最终也导致调查异化为责任分摊或者责任替代的一种博弈。因此，一方面，当前迫切需要转变事故调查的问责导向，以查明事实真相为目的，可以规定不把调查结果作为起诉责任事故方的证据，以此保证让所有当事人没有任何顾忌地把问题情况介绍清楚。要建立独立、权威、专业的调查制度，并将调查学习的外延从安全生产领域扩展到更多类型的突发事件中。另一方面，还要探索建立经验学习长效机制。完善事件调查制度仅仅为经验学习提供了可能和开端，从危机经验的汲取到传播和再利用这些环节在政府组织内部都需要制度再设计和监督保障。如在汲取知识过程中需要建立多种危机经验获取渠道；在危机经验的传播过程中需要打破信息孤岛和壁垒实现危机经验共享；在危机经验的利用过程中还需要建立正向激励和宽容失败的双向互动机制。

结语

应急处突是事关经济社会稳定发展的全局性工作，领导干部在思想上行动上要高度统一，着力提升依法履行职责的能力，切实维护和保障人民群众的利益和安危。越是伟大的事业越充满了挑战和风险，为了党和国家事业的发展，领导干部要有越是艰难越勇毅的品格，在应急处突的实践中把握正确的方向，坚持党的集中统一领导，扎实提升预判风险能力、预警能力、协同调配能力、依法履职能力，为实现中华民族伟大复兴提供保障。

参考文献：

［1］习近平：年轻干部要提高解决实际问题能力想干事能干事干成事［J］.支部建设，2020，（32）：4-5.

［2］李清彬，宋立义，申现杰.国家应急管理体系建设状况与优化建议［J］.改革，2021，（5）：13.

［3］王肇晟.建立跨地区联动应急管理体系［J］.中国党政干部论坛，2020，（11）:84-86.