当前地价体系现状和整合构想

方锐泉

（广东卓越土地房地产评估咨询有限公司；广东广州； 510650）

摘要：近年来，我国城乡公示地价体系处于持续构建和完善过程中，城镇基准地价体系已相对成熟。国有农用地、集体农用地、集体建设用地基准地价和标定地价也先后完成了构建，部分领先地区已完成了国有农用地基准地价、标定地价的一轮或以上的年度更新工作。在同时构建和应用城市地价动态监测等其他多种新地价体系之后，各类型成果之间的衔接和冲突问题逐渐浮现，如何科学合理地对当前地价体系进行整合管理，越来越成为各地自然资源管理部门迫切需要解决的难题。本文从地价体系的历史发展出发，分析当前存在的问题，对地价体系的整合优化构想提出建议。

关键词：地价体系；现状；整合优化

Current situation of Price of Land System and integrate the concept

（Guangdong Excellence Real Estate Appraisal&Consulting Co.,LTD,Guangzhou 510650,China）

Fang Ruiquan

Abstract: The Published Price of Land System in China Urban-rural has been under continuous construction and improvement over recent years, The Basic Price of Land in Cities and Towns has Relatively developed into a mature system. It has been constructed firstly for The Basic Price of Land in State-owned and Collective-owned Agricultural and Standardized Price of Land, Some leading regions have been completed one or more rounds of annual renewal except The Basic Price of Land in Collective-owned Agricultural. After establishment and application of Dynamic Supervision System of Urban Land-value and other new land price systems, the problems of connection and clash among various types of achievements have gradually emerged. It has increasingly become a hard nut for Natural resources management department to crack that how to scientifically integrate and manage the land price systems. Starting from history of Price of Land system, this paper analyzes the current issues, and puts forward some suggestions on the integration and optimization of the land price system.

Key words: Price of land system,Current situation,Integration

1、引言

地价可以理解为土地所有者向土地需求者让渡土地使用权所获得的收入，是土地所有者权益的体现。公示地价作为整体地价体系之一，对引导、培育、发展、调控土地市场起着重要的作用，是建立城乡统一市场的关键要素。我国公示地价体系伴随着国有土地有偿使用制度的施行开始探索，经过数十年的发展，基本形成了以城镇基准地价为主，其他基准地价相辅、标定地价监测地价同步建立的体系。

2、我国地价体系建设

我过地价体系包括了公示地价和其他地价。公示地价是我国法定的地价体系，包括基准地价、标定地价等，其作为地价的核心，维系着市场经济的平稳发展，促动市场价值的公平公开。此外还有城市地价动态监测、征收农用地综合地价等其他地价。

我国长期的城乡二元结构，城乡社会经济发展不平衡，决定了公示地价的发展是以城镇基准地价为起步。1988年《宪法》《土地管理法》的修订，城镇国有土地有偿使用制度正式建立；从1989年开始，城镇基准地价试点工作逐步展开并推向全国；2016年出台关于扩大国有土地有偿使用范围的意见，进一步将公共服务用地用途纳入到基准地价体系。近年来，随着国土空间规划优化、土地用途需求丰富性提高，各地相继对二级用途、地下空间基准地价等进行了研究探索，城镇基准地价历经二十多年的发展已渐成熟，并逐步向多样化、立体化迈进。

1999年，农用地等级价体系建设列入国土资源大调查重点工作；2003年，原国土资源部发布农用地分等、定级、估价系列规程，农用地价格与基准地价评估以试点的形式零星出现。随着集体经营性建设用地入市、农村“三块地”改革、承包经营权三权分置等的探索，为进一步推动农村集体土地产权制度改革，显化集体资产价值，提供集体土地价格信号，各地相继完成了集体建设用地与集体农用地基准地价制订工作。至此，初步形成了全面覆盖城市与乡村、国有与集体的城乡基准地价体系。

标定地价作为政府宏观调控的重要手段，通过建立年度更新公示制度，进一步完善城镇建设用地市场。2018年3月《标定地价规程》作为行业标准实施至今，标定地价在全国基本实现了首次构建、个别先行地区已完成第一轮或以上更新。由此进一步丰富了我国公示地价体系内容。

城市地价动态监测通过对监测点地价水平持续和定期的测算，形成系列地价指标，对城市地价状况连续演变过程进行描述和呈现，为城市土地市场供需决策提供参考。自2007年以来，自然资源部已陆续构建了国家级监测点105个，部分省和自治区另外选定了一部分城市作为省级监测点或县区级监测点，全国城市地价动态监测地价体系正持续构建和完善过程中。

征收农用地区片综合地价基于《土地管理法》2019年新修改后跟进安排，至2020年已全面完成成果编制和公示。该地价是所有权价格，由被征收农用地质量价格和社会保障价格构成，与国有、集体两类农用地基准地价这类使用权价格有重大差异，专项用于征收补偿行为。

3、当前地价体系建设及运行存在的问题

3.1国有与集体价值内涵未完全统一

从广东省内各地的地价体系构建来看，国有农用地基准地价限定在农垦系统使用，价值内涵设定为出让使用权，最高年限各用途统一为50年；集体农用地基准地价设定为承包经营权，最高年限按照土地管理法进行设定，与国有基准地价有较大的不一致；集体建设用地基准地价中宅基地（农村集体住宅）设定（限定）为村集体内部流转，与国有住宅用地差异较大，而其他经营性建设用地在容积率设定方面也存在一定不同。内涵上的统一，应当作为构建统一地价体系的第一步，目前还存在多重制度上的障碍，真正实现国家所有与集体所有相统一的城乡一体化地价体系仍然有较长的路要走。

3.2国有与集体基准地价价格差异较大

构建城乡用地统一的市场体系，是实现生态文明建设与乡村振兴战略的重要内容，表征之一就是要实现“同地、同权、同价”。然而，当前各地现行的国有与集体用地基准地价在价格水平上差异较大，对比广州市最新公布的城镇基准地价与集体建设用地基准地价，同为一级区域的国有工业用地为3211元/平方米，集体工业用地为2591元/平方米，比例为1.24：1；而同区域的商服、住宅用地地价差异更甚。

3.3农用地基准地价缺乏应用土壤

2021年中央一号文件提出“有序开展第二轮土地承包到期再延长30年试点，我国广大农村地区土地承包关系稳定并长久不变”，在全面深化农村改革，发展现代农业和建设社会主义新农村新形势下，为进一步支撑城乡融合发展，集体农用地基准地价体系已基本实现了覆盖全国各县区。当前，农用地基准地价体系的构建虽可为农村承包土地经营权流转等提供价格参考，有助于农村集体对农用地资产清晰的掌握，但实际流转等使用场景并不显性。尽管各地农村对外出租农用地的现象普遍存在，但大多私下交易，缺乏有效的登记与监管，经营权基准地价对市场交易行为的指导作用甚微。

另一方面，在扩大国有土地有偿使用范围的背景下，为进一步助力于农垦改制，推动国有农用地使用制度改革工作，自2017年起，各地制订发布的国有农用地基准地价首轮成果已运行超3年，参考城镇基准地价3~5年更新的频率，广东省部分地区如广州、佛山、汕尾、中山已启动更新或已完成更新工作。但现实中，各地自然资源管理部门及农垦部门鲜有应用该项成果，更无意对其进行及时更新。在新修订的土地管理法、民法典中，国有农用地出让使用权并未予确认，也使得该项成果缺乏广泛应用的土壤。由此，国有农用地基准地价体系的制订与应用方向亟待进一步明确。

3.4标定地价覆盖度较低，更新与应用程序繁琐

当前，首轮标定地价制订工作已基本结束，陆续进入更新工作程序。各地普遍做法是分用途尽量覆盖城市建成区及各镇中心区，广东大部分县区的实践表现为：城市中心以自建房和商住混合用途为主，工业区布设工业标定区域，公共服务用地和纯商服用地零星分布或缺乏；每个镇区布设1~2宗自建房用地，最终一个区县成果整体宗地数量约为50宗左右；农用地标定地价仍处于探索阶段，基本尚未开展制定；标定地价整体覆盖度多数较低，以广东省四会市为例，标定区域总面积约86.78平方公里，标定区域占四会市建设用地面积约72.09%，占规划建设区范围面积约25.03%，占四会市行政区划总面积约7.44%。

另一方面，标定地价更新程序也极为繁琐，主要表现为：①与制定程序一致，一般需要经过立项、选取服务单位、体系更新、征求意见、听证、评审验收、常务会审议等诸多流程，时间跨度长，基本无法在该年的一季度末之前完成更新并公布，极大地影响了成果应用的时效性。②标定地价的应用，需要选取3宗可比宗地进行评估，评估过程不够简化便利；而且，在标定地价体系构建初期，往往不具备3宗可比宗地供选择的条件，进一步影响了地价成果的应用。

3.5标定地价与基准地价共生衔接存在矛盾

房地产管理法规定基准地价、标定地价应当定期确定并公布。作为公示地价的重要组成部分，两项成果在日常土地估价中均有广泛的应用场景，如出让地价评估，要求在成本逼近法、公示地价系数修正法中二者选一。从各地的实践看，基准地价反映的是区域的平均地价，侧重于宏观尺度，价格水平往往明显低于具体宗地自身的市场价；而标定地价反映的是具体宗地的市场地价，侧重于微观尺度，与市场价水平相当或略低，对市场的指引性更强。由于两项成果价格表征相差很大，运用系数修正法测算得到的结果也很容易出现较大差异，有可能对市场参与各方产生混乱或误导。因此，无论是上位文件，还是实际应用，对两项成果各自应在何种情形下适用、在何种情形下不适用，需有统一的认识与规定。未来，随着标定地价逐步成熟进而全面覆盖，二者如何衔接共生值得深思解决。

3.6地价体系繁杂多样，各有局限，削弱了引导效应

当前，各地政府发布的基准地价门类主要有：①建设用地地价包括城镇基准地价、集体建设用地基准地价、划拨建设用地基准地价；②农用地地价包括国有农用地基准地价、集体农用地基准地价、征收农用地区片综合地价；③其他类型包括城市地价动态监测、地下空间基准地价、新型产业用地基准地价、“三旧”改造区片价等。地价体系繁杂多样，虽大体明确了各自的使用范围，但仍然存在应用上的交叉，个别地区的不同成果因时点、外部市场波动等诸多因素的影响而相互差异较大，多类型地价的公示也容易给社会公众造成认知上的干扰，削弱了地价成果对市场参与主体的引导效应。

4、地价体系整合优化的构想

与解放初期、改革开放初期相比，我国城乡人口分布和结构对比均明显变化，2020年末城市常住人口占比超63%，未来10年，一路稳步提升的城镇化率将转为趋缓，城乡融合、新型城镇化发展越趋显著。与此同时，连续多年的中央一号文件均为“三农”问题，为实现对“三农”问题的系统性解决，通过不同层级不同形式的转移支付方式，各类投资已连续多年由城镇反哺农村，建国后几十年来原有的内在经济驱动力已完全变化，国家对落实“三线”决心愈发坚定、力度愈发加大，迫切需要对当前地价体系进行整合优化，从机制构建这一源头上推动实现城乡同步发展，亦同步辅助解决“三农”问题。

4.1缩减地价体系门类，构建城乡统一运行的基准地价

城乡基准地价体系的建立和完善，是促进土地高效利用、合理开发的有效手段。从土地用途和权利类型等入手，缩减地价体系门类，将地价体系大致分为建设用地基准地价、农用地基准地价、标定地价和城乡地价动态监测四大类，统一地价内涵，对于特定内涵的可进行修正研究，从而构建城乡统一运行的地价体系。另外，积极培育发展农村集体土地市场，加快制度建设，做好“同步规划，同一供给，同一管理，”的管理运行机制，培植城乡一体化地价建设土壤。

4.2扩大标定地价和城市地价动态监测覆盖范围，优化标定地价更新和使用程序

落实不动产登记、农村集体土地确权登记等工作，夯实标定地价和城市地价动态监测宗地档案管理基础。逐步扩大城镇标定两地价范围，实现标定地价在城市建成区、乡镇中心商服、住宅用途的全覆盖，增加公共服务用地标准宗地数量，适时拓展至乡村地区，形成涵盖集体建设用地、集体农用地一体的城乡标定地价体系。通过更高的覆盖率和更细致的同质化区片划分，提高监测地价对市场波动反映的敏感性和准确性，为精准决策提供更有力依据。

同时，简化标定地价更新和使用程序。一是政府采购方面，尽量一次性采购3年及以上；二是更新程序方面，可将征求意见、听证合二为一、专家论证和验收同步进行，常务会议审定流程精简；三是使用方面，放宽需选择3宗或以上可比宗地进行评估的要求，建议在同一标定区域内的宗地评估，可基于该区域标准宗地进行比较修正直接确定。

4.3明晰标定地价与基准地价的应用界面，互为补充

一是基于基准地价作为区域平均价的宏观特征，强化其基础底线地价的作用，强调其在协议出让、招商引资、解决历史遗留问题等政策方面的应用，并丰富基准地价不同权利内涵、二级用途的修正；二是发挥标定地价的市场指导作用，为各市场参与主体提供精准的参考地价，强化其在一级市场的主导作用；三是厘清标定地价与监测地价的相互定位，回归监测地价作为国家、省级政府宏观政策的参考依据，凸显标定地价作为公示地价的地位。

4.4不同区域的地价体系进一步相互衔接

借鉴已公布实施的“征收农用地区片综合地价”成果的编制经验，统一省内各地级市或同一地级市内各县区的地价内涵，包括权利类型、估价期日等要素，建立横向可比的省级地价体系，提高省域地价成果的统一性，加强地价体系的适用性与实用性。

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