论我国生态环境损害赔偿磋商协议的民事合同属性

吴家欣 班娟

长春工业大学 吉林长春 130000

摘要

关于我国生态环境损害赔偿的法律规定范围内，磋商协议的法律属性一直在学术界产生争议，从学理上过来看，主要存在“民事合同说”和“行政合同说”。本文认为，我国生态环境损害赔偿磋商协议具备民事合同的构成要件，而且生态环境损害赔偿磋商行为的本身满足民事行为的构成要件，明确我国生态环境损害赔偿磋商协议的民事合同法律属性有利于为我国未来构建生态环境损害赔偿磋商制度奠定理论基础。

关键词 生态环境损害赔偿 磋商行为 磋商协议 民事合同

1. 我国生态环境损害赔偿磋商协议的概念

我国生态环境损害赔偿磋商协议是指经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的，赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成的赔偿协议^[1]。该磋商协议与一般的调解协议有很大的区别，生态环境损害赔偿磋商中第三方组织不是必须存在的。

二、我国生态环境损害赔偿磋商协议的法律属性存在争议

2017年由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》中明确了“主动磋商，司法保障”的工作原则^[2]，将磋商明确到法律规定之中。我国生态环境损害赔偿制度是一种新型的救济制度，同时作为该制度中一项重要内容的磋商协议，也是一种新形式的法律文书。目前学术界对于生态环境损害赔偿的磋商协议有较大的争议，主要存在两种观点，分别是“民事合同说”和“行政合同说”。

“民事合同说”认为我国生态环境损害赔偿磋商是对于我国生态环境损害的索赔，是政府代表国家出面，对自身权利所遭受的损害进行赔偿磋商的民事行为；双方在自愿平等的基础上磋商达成协议，代表双方的真实意愿，在磋商没有达成一致时，政府可以提起诉讼，赔偿义务人为被告，该诉讼本质上属于民事私益诉讼，也可以称之为国家利益诉讼^[3]；程雨燕认为“生态环境损害赔偿磋商”是由于磋商的一方为公权力的主体而表面上看似与一般民事合同有所区别，但可以肯定的是生态环境损害赔偿磋商协议的本质是具有民事合同的属性^[4]，政府部门在作为赔偿权利人与损害环境方开展磋商时应该抛开其具有行政管理职能的角色并不能运用行政管理权力，从而与损害环境方在磋商过程中处于完全平等的地位。所以该磋商协议应该认定为一种新型的民事合同。

“行政合同说”认为赔偿权利人是具有环境保护职权的行政主体，赔偿磋商仍然是一种协商行政，私法手段的引入并不改变磋商协议的公法属性^[5]。明确我国生态环境损害赔偿磋商协议的法律属性，有利于为我国生态环境损害赔偿磋商制度的建立奠定理论基础。磋商协议以行政机关为一方主体，符合行政合同的主体；以保护环境公益为目标，符合行政合同的目的；以权利义务为内容，符合行政合同的内容标准^[6]。

三、明确我国生态环境损害赔偿磋商协议的民事合同属性

笔者赞成我国生态环境损害赔偿磋商协议具有民事合同的属性，原因有以下几点:

1. 生态环境损害赔偿磋商行为的民事属性。首先，生态环境损害赔偿磋商中的“赔偿”就属于法律规定的民事责任承担方式中的一种，而且生态环境损害赔偿磋商是在生态环境损害赔偿民事诉讼领域中作为前置性的一种程序。磋商是行政机关与赔偿义务人就生态环境损害修复或赔偿等相关事宜进行沟通，这说明磋商时双方并没有就该事宜形成处理结论，而此时的磋商应指的是双方沟通谈判的过程而非结果。其次，通过对比生态环境损害赔偿磋商与一般的调解、和解来看，调解所达成的协议是必须在第三方参与的前提下，双方当事人依法自愿达成磋商协议，调解的重点在于要有第三方组织的参与；和解所达成的协议重点在于双方当事人的自愿性和高效性。然而生态环境损害赔偿磋商达成的协议与以上两者既有区别又有联系，在此期间可以引入第三方专业性组织的参与，例如环保公益组织、律师协会等等专业性组织。

2. 生态环境损害赔偿磋商协议双方当事人的民事属性。生态环境损害赔偿磋商协议中的双方主体在签订协议时地位是平等的。在磋商过程中，行政机关存在另一种民事主体的身份，在行政机关签订生态环境损害赔偿磋商协议时，其中所展现的身份是典型的民事主体身份。例如，行政机关在对外采购相关行政用品时与对方当事人签订的买卖合同的身份是一模一样的，都是以民事主体的身份进行合同的签订，在签订生态环境损害赔偿磋商协议时合同的另一方当事人，可以选择不与行政机关签订生态环境损害赔偿磋商协议，因为双方在磋商过程中在地位上是平等的。尽管行政机关作为索赔权利人让生态环境损害赔偿磋商协议的达成附带了一些行政色彩，但是索赔权利人在整个生态环境损害赔偿磋商过程中并不是行政管理的身份，也不可以对生态环境损害赔偿磋商协议的达成运用或者滥用公权力，它作为索赔权利人与赔偿义务人的地位平等的，也可以这么认为生态环境损害赔偿磋商的过程并不受行政行为的限制，双方当事人是不具有特殊身份的普通民事主体^[7]。所以从主体的平等性上来看双方主体所签订的生态环境损害赔偿磋商协议是具有民事属性的。

第三，生态环境损害赔偿磋商中的“赔偿”的民事属性。从我国的《生态环境损害赔偿制度改革方案》来看，法律规定用“赔偿”^[8]来解决造成的生态环境损害问题。不可否认的是，“赔偿”属于民事责任承担方式之一，与其它民事责任承担方式比较不同的是，“补偿”是行政机关或者司法机关对造成公民、企业或组织损失时所适用的，是一种行政手段；“罚金”可适用于民事、行政、刑事处罚等任意处罚，所以光从一个赔偿性质上来看生态环境损害赔偿磋商协议也是具有民事合同性质的。

第四，行政机关在磋商过程中不允许使用行政权力。行政机关在签订生态环境损害赔偿磋商协议过程中不具有选择相对方和指导相对方的权利，更不拥有可以从自身单方面变更合同的权利。在签订生态环境损害赔偿磋商协议的过程中，行政机关及其相对方所拥有的权利是一样的，是都可以出于一方的意志而不签订生态环境损害赔偿磋商协议，从而考虑直接选择进入诉讼程序。在磋商过程中不允许行政机关使用或滥用自己的行政权力对磋商加以干涉。

综上所述，笔者认为生态环境损害赔偿磋商协议应明确为具有民事合同属性。行政机关应当作为生态环境公共利益的代表人同损害生态环境的一方进行平等的磋商，从而可以避免传统的官本位式处理方式，弱化自身的行政职能，双方通过平等自愿磋商的方式达成生态损害赔偿磋商协议。明确我国生态环境损害赔偿磋商协议具有民事合同属性，有利于未来我国生态环境损害赔偿磋商制度的建立奠定理论基础，有利于推动我国生态环境损害赔偿磋商制度的更好发展。

参考文献

[1]程雨燕：《生态环境损害赔偿磋商制度构想》，《北方法学》，2017年5期.

[2]黄锡生、韩英夫：《生态损害赔偿磋商制度的解释论分析》，《政法论丛》，2017年1期.

[3]熊静，李冉：《构建民事属性的生态环境损害赔偿磋商制度》，《北方经贸》，2019年4期。

[4]吴真、李雪：《生态环境损害赔偿磋商协议的行政契约属性》，《吉林大学社会科学学报》，2021年五期.

[5]刘倩：《生态环境损害赔偿磋商法律属性探析》，《环境保护》，2018年17期。

[6]范阳阳：《我国生态环境损害赔偿协议司法确认制度研究》，湖南师范大学，2020.

[7]卢玉华：《生态环境损害赔偿磋商协议的司法确认研究》，重庆大学，2019.

[8]李兴宇：《生态环境损害赔偿磋商的性质辨识与制度塑造》，《中国地质大学学报（社会科学版）》，2019年4期。

1^] 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》中“工作内容”第四条规定，2017.

2^] 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》中“工作原则”第三条：“主动磋商，司法保障”，2017.

3^] 程雨燕：《生态环境损害赔偿磋商制度构想》，《北方法学》，2017年5期.

4^] 程雨燕：《生态环境损害赔偿磋商制度构想》，《北方法学》，2017年5期.

5^] 黄锡生、韩英夫：《生态损害赔偿磋商制度的解释论分析》，《政法论丛》，2017年1期.

6^] 吴真、李雪：《生态环境损害赔偿磋商协议的行政契约属性》，《吉林大学社会科学学报》，2021年第五期.

7^] 范阳阳：《我国生态环境损害赔偿协议司法确认制度研究》，湖南师范大学，2020.

8^] 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》中“工作内容”的（一）（二）（三）（四）条，2017.