理解新《档案法》中电子档案建设的新要求

蒋建峰

张家港市档案馆 江苏省张家港市 215600

摘要：新修订《档案法》明确了电子档案的法律凭证地位，也给电子档案建设提出了明确的要求，作者从电子档案技术工作者角度出发，着重分析了新《档案法》中对电子档案相关要求的原因和目的，希望通过深刻理解法律条文主旨，给电子档案相关实践工作开展提供参考。

关键词： 档案法 电子档案 要求

2020年6月全国人大常委会通过了新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》），新《档案法》明确提出了电子档案“来源可靠、程序规范、要素合规”的新要求，如何理解新《档案法》提出的新要求，对《档案法》相关要求理解是否深刻、到位，关系到电子档案单套制改革推行是否能成功，关系到档案工作是否能高质量发展，故档案工作者不容忽视。

《档案法》修订有其深刻背景。在“放管服”改革、“一网通办”工作大力开展的今天，“最多跑一次”、“不见面审批”业务开展带来电子文件的大量产生，由于前端业务改革的力度很大，相关归档手段并未跟上，如何解决政务服务电子文件归档的“最后一公里”问题，是摆在“档案人”面前的急需解决的问题。为解决“放管服”改革电子文件归档问题，2019年，国务院出台了《国务院关于在线政务服务的若干规定》，规定了“电子文件不再以纸质形式归档和移交，符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力”，此次新《档案法》修订，更直接以法律“明文”形式明确了电子档案地位，彻底解决了档案人对电子档案的后顾之忧，为电子归档工作开展铺平道路。

“电子档案”呼之欲出，档案行业可谓面临“百年未有之大变局”，新《档案法》的出台可谓“及时雨”。如何建设好电子档案，开展好电子归档工作， 新《档案法》着重提出了电子档案的“来源可靠、程序规范、要素合规”的要求，有着其深层次的原因，我们必须深刻理解。传统的纸质归档方式已经经过上百年的时间考验，形成了一套固定的流程和模式，其做法相对成熟。但在目前政务办公趋于线上办理的电子环境下，文件来源、文件形成方式等已发生深刻变化，由于电子文件具有“易修改、不留痕、形成过程虚拟化，对计算机软硬件依赖性强等特点”^【1】，要实现电子档案的法律凭证作用，我们须理解法律为何重点在“来源可靠、程序规范、要素合规”提出要求。

1. 对新《档案法》中“来源可靠”要求的理解

“来源可靠”要求是电子档案成为“档案”的前提条件。“来源原则”在传统归档模式中是一项重要原则，此原则把档案和图书严格区分出来。对于电子档案来说，其来源是否可靠，也是其能否具备法律凭证作用的前提条件。电子文件是“国家机构、社会组织或个人在履行其法定职责或处理事务过程中,通过计算机等电子设备形成、办理、传输和存储的数字格式的各种信息记录， 电子档案是具有凭证、查考和保存价值并归档保存的电子文件”^【2】，电子档案的前身电子文件是特指的相关背景下形成，电子档案是电子文件的最终归宿。故电子档案的“来源”既包括电子文件的产生来源，也包括电子文件归档后形成的电子档案，是电子档案利用的来源。对于电子文件的来源来说，要求电子文件是正常业务产生，业务办理阶段满足业务办理主体、程序、结果的业务规范要求。归档后电子档案的管理、保存、利用需满足相关档案管理的专业要求。这里体现的是一个从业务办理到文件归档到长期保存的全流程的可靠管理。技术手段方面，可利用身份认证，数字签名，时间戳等技术保障业务正常开展，实现电子文件来源的可靠；用档案管理的手段对电子档案数据进行长期保存管理，保证电子档案真实、完整、可用、安全。传统档案的保存管理有着一系列业务规范要求，比如档案入库前消毒、排架入库，档案倒库，档案普查，档案保护，档案修复等业务工作，对电子档案来说，虽不存在物理空间上的这些工作，但是在虚拟空间的档案库房，也存在电子档案入库及管理工作，包括入库整理、病毒查杀，数据迁移，档案质量普查，档案数据保护、四性检测等工作。可以说，档案管理工作从物理空间移到了虚拟空间，虚拟空间的档案管理工作标准比物理空间上的工作要求甚至更高。通过采集的电子文件来源真实、完整，电子档案长期保存的专业管理，进而达到电子档案“来源可靠”。

2. 对新《档案法》中“程序规范”要求的理解

用“程序规范”手段解决电子档案“原件”难题。由于电子文件从产生到归档到利用是一个动态过程，电子文件本身和电子文件所处的运行保存环境一直是动态变化的，因此对于电子文件和电子档案来说，并不一定严格存在“原件”的形式。故用过程规范保障电子文件电子档案的“原件地位”，也可以说是“化对象控制为过程控制，通过对管理过程的规范化控制实现对管理对象的控制”^【3】。这一“化对象控制为过程控制”行为，相关法律也是明确规定是允许的。《电子签名法》等法律明确规定，“在数据电文上增加背书以及数据交换、储存和显示过程中发生的形式变化不影响数据电文的完整性。”这就强化了通过“程序规范”操作来保障电子文件及电子档案的“原件”地位。“程序规范”要求的是一个全过程的“规范”，业务办理阶段，电子文件的产生要满足业务办件的程序要求，电子文件归档要满足归档规范要求，文件数据从业务系统流转到档案系统，其数据交换和格式转换需满足相关规范要求，档案馆电子档案管理需满足电子档案长期保存的规范要求。用这一系列的“程序规范”来保障电子档案的“原件”的法律凭证地位。

3. 对新《档案法》中“要素合规”要求的理解

对电子档案组成要素提出规范要求。电子文件由“内容、结构、背景”组成，电子档案是由电子文件归档而来，电子档案由“内容、结构、背景、管理过程”组成。对于传统纸质文件来说，其“内容、结构、背景、管理过程”是物理固化在纸张上的，档案内容与纸张载体密不可分，故纸质档案有着天然的“防伪”、“内容固化”、“可追溯”效果。而电子档案则必须事先“声明”包含的内容要素，在业务办理、文件归档、长期保存过程中注意收集和捕获这些要素。电子档案的内容一般由电子文件组件体现，结构、背景及管理过程由相关元数据体现。元数据是关于数据的数据，目前一般用XML文件做元数据文件描述。对于不同类型的电子档案，我国陆续出台了相关规范，在要素合规方面做了明确要求，比如针对“放管服”改革方面，发布了《政务服务事项电子文件归档规范》，针对电子公文归档方面，发布了《党政机关电子公文归档规范》，针对公务电子邮件归档方面，发布《公务电子邮件归档管理规则》规定了具体类型的电子档案归档“要素合规”方面的要求。在业务办理阶段，要注意收集形成的文件，要记录文件办理过程、办理背景、技术条件、管理过程等要素，形成相关元数据，在电子文件归档后，要对电子档案进行长期保存管理，注意数据转换、数据迁移、数据核对阶段形成的管理元数据，及时更新相关元数据，防止电子档案内容丢失、损坏而无法读取，达到电子档案长期保存目的。通过档案组成要素规范化、标准化的建设，达到电子档案真实、完整、安全、可靠的目的。

目前政府推行的“放管服改革”、“一网通办”、“智慧城市”等建设工作已进入“深水区”，而其相关归档业务尚未与前端业务办件形成“闭环”，急需档案部门“担当作为”。新《档案法》的出台恰逢其时，为电子档案工作开展打下坚实的法律基础，也为档案事业开辟了新的道路，“档案人”需深刻理解法律本质要求，把法律要求落到实处，努力转变思维，把档案工作融入到政府“核心”工作上去，打通政务服务归档的“最后一公里”，发挥出档案部门应有的作用。 

参考文献：

1.韩李敏.电子档案与传统载体档案具有同等效力[J],浙江档案，2021（1）：16-18.

2.GB/T 18894-2016，电子文件归档与电子档案管理规范[S].北京.中国标准出版社，2016.

3.刘越男.新档案法中电子档案的法定要求[N].中国档案报，2020-08-06(3560)