统一财政评审标准的探索与实践---以湖南省

长沙市为例

董莉莉、谢玉龙、刘勤

长沙市财政评审中心 湖南省长沙市 410100

Exploration and Practice of Unifying Financial

Evaluation Standard: --Take Changsha in Hunan Province for example

内容提要：统一评审标准在财政评审中有着举足轻重的作用，从事财政评审要深刻认识到统一评审标准的重要意义。如何统一评审标准是财政评审人员不断的追求。本文从统一评审标准的目的作用、现状与存在的问题障碍进行分析，不断进行探索研究，并提出方法和路线，形成做法和案例实践。目的在于更好服务公共建设，提升财政投资效益。

关键词：财政评审 统一标准 方法

Unifying evaluation standard plays an important role in financial evaluation.And the importance of it should be deeply recognized in financial evaluation. How to unify the evaluation criteria is the constant pursuit of financial assessors. This paper analyzes the purpose、 function、 current situation and existing problems and obstacles of unified evaluation standards, constantly explores and studies, and puts forward methods and routes to form practices and case practices. The purpose is to better serve public construction and improve the efficiency of financial investment.

Key words: financial evaluation 、unifying standard、 method

引言：党的“十九大”提出现代财政制度应“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”目标任务，其中与财政评审息息相关，最具有影响力的就是“标准科学化”建设。

“为国理财，为民服务”既是财评人的职业追求，也是每一个财评人的担当和使命。评审质量是财评职能部门的生命线，不断提高评审效率和防控风险是财政评审工作永恒的主题，而统一评审标准在财政评审工作中具有决定性影响。

一、统一评审标准的目的与意义

建立统一的评审标准，提升标准的科学合理性，强化已制定标准的运用，加强标准制定成果交流和共享，能有效提升评审的科学性、专业性、权威性和时效性。

（一）统一评审标准可显著提升评审质量。项目建设的实施过程是在许多不确定的外部环境和条件下进行的，这些客观因素导致工程造价除了确定性的造价外，还包含风险性的造价和不确定的造价两部分，而后面两部分更多的是考验评审工程师的专业能力和认知。统一的评审标准可以形成统一的评审尺度，提高评审质量。

（二）统一评审标准可显著提升评审时效。不少重大民生项目、省市重点工程，项目送审后因政策原因或工作需要，对时效性要求非常高，财政投资项目评审时效一方面影响政府声誉，另一方面给施工企业正常经营带来巨大压力，因此，一直以来备受社会各界关注。部分项目积压时间长，资料签证不齐全，涉及金额比较大，评审工作难度大。统一的评审标准，使争议问题有了遵循的依据，容易得到被评审单位认可，有效减少争议问题的处理时间，从而提升评审时效。

（三）统一评审标准可显著规范评审行为。财政评审机构主要对政府投资项目开展预算、结算和竣工财务决算评审，评审人员除掌握专业技能外，还需对项目建设全过程、合同法律法规、招投标相关规定、项目施工过程管理等领域的专业知识有深度了解。通过对新技术、新材料、新工艺的研究，形成统一的评审标准，并组织相关人员定期进行标准的交底和培训，可有效规范财政评审行为。

（四）统一评审标准可有效减少自由裁量权。评审结论作为项目招标、资金拨付的重要依据，涉及到政府投资部门、建设单位、施工单位和造价、监理机构等各方的切身利益。某些时段项目多、时限要求紧，评审顺序有先后，易产生权力寻租，形成潜在的廉政风险。被评审单位对时效和审减额度方面有利益诉求，也存在伺机进行利益交换的廉政隐患。建立统一的评审标准，将所有的评审规则固定化、标准化，可有效减少自由裁量权，降低廉政风险。

（五）统一评审标准可加强委托咨询管理。委托社会造价咨询机构进行项目评审是提高财政评审质效的重要手段。统一的评审标准对委托造价咨询机构的工作开展有重要的现实意义，能够保证在项目评审时有依据、有尺度，能够增强评审结果的客观性，减少造价咨询机构评审人员的主观误差。从加强风险防控入手统一评审标准，不断强化依法评审、规范评审、廉洁评审，确保每个项目都在制度的约束下规范有序地开展，这就抓住了行业管理的关键。

（六）统一评审标准可加强评审监督管理。统一标准是实现程序规范、方法合理、结果可信、公开透明评审的前置条件，是内控制度建设重要的环节，也为项目后期审计监管提供专业的评判依据。规范统一的标准体系，有助于减少因对定额解释、合同规定等理解不一而产生的争议，避免造成审计和被审计双方工作被动，大大提高监管各方工作效率。

二、统一评审标准的问题与障碍

目前，财政评审在管理体制和运行模式上,全国范围内没有形成统一规范，各地根据自身实际，都有自已的运行办法。存在执行标准难统一、工作流程难规范、监督管理难到位的现实困境。

（一）政策文件制订不够完善。实际工作中我们发现，涉及统一评审标准的问题，在相关文件中未明确或不明晰。例如《财政部关于印发〈财政投资评审管理规定〉的通知》（财建〔2009〕648号）、《湖南省财政投资评审管理实施办法》（湘财办〔2011〕16号）、《湖南省住房和城乡建设厅关于颁发《湖南省建设工程工程量清单计价办法》（湘建价〔2020〕56 号)、《长沙市政府投资建设项目管理办法》（长政发〔2020〕5号）等及其配套文件，均是明确财政评审相关的宏观政策，专业评审细则和解释不够完善，缺乏统一评审标准的直接政策依据。

（二）评审标准体系制定滞后。现行评审模式下定额仍是重要计价依据，因涉及面广、专业门类多、影响范围大，修编定额工作量浩繁复杂，一般五年为一个更新周期。而随着经济技术日新月异的发展，越来越多的新技术、新工艺应用于工程建设，受限于定额等政策文件更新周期慢的影响，新的技术和工艺没有配套的计价依据，已淘汰的工艺仍保留在计价规定中，导致评审标准体系滞后于实际需要，既影响了评审进程，也不能客观公正的反映项目实际投入情况。

（三）现有标准执行有待加强。各级财政评审机构单位称谓和工作职能都不尽相同，内设机构、编制人数也不一样，运行机制、业务流程都存在差异。市本级与区县之间、各区县之间，在某些材料定价方面不尽相同，尤其是项目跨区域施工后，评审结论差异较大，给施工单位带来困惑，容易引起情绪对立。部分项目评审过程中因工程变更手续不全、部分计价依据缺失、各部门对相关政策理解不一致等问题，影响项目评审正常进行，给政府信誉和企业经营带来不良影响。

三、统一评审标准的方式方法

项目评审牵涉到建设、施工、设计、勘察、监理以及发改、住建、交通、水利、财政及造价咨询机构等多家相关单位，任何一个环节不及时、不到位，将直接影响评审质量和时效，为做好统一评审标准工作，我们着重从以下几个方面着手：

（一）深入开展调研明确统一标准的思路。为厘清工作思路，长沙市财政评审中心制定专项调研计划，根据不同的技术专业，深入相关单位进行调研。例如，针对评审事项及疑难点赴省、市造价站和住建部门进行调研；就迁改工程类项目前往国网供电、省联通通信、长沙电信、新奥燃气、中南水工、城通等单位进行调研；就渣土运输事项到市城管局渣土处和城发集团开展调研；就招标文件和合同文件审批流程类问题到政府采购处、发改委、住建局、公共资源交易中心、公建中心等单位进行交流研讨。通过一系列的实地调研，中心根据掌握的资料，展开针对性研究，理清了统一标准的思路。

（二）广泛征求意见制定统一标准的办法。针对财政评审专业政策依据不足的问题，长沙市财政评审中心与相关职能部门、造价单位反复探讨后形成统一意见，广泛征求各服务单位意见，邀请专家集中会审，报批通过后形成制度性文件，为评审工作提供相关理论依据。例如，长沙市人民政府办公厅印发的《长沙市政府投资建设项目财政评审办法》，明确了适合长沙市财政评审工作的实施细则；长沙市财政局印发的《长沙市政府投资建设项目工程结算优惠的通知》，明确了工程项目结算的优惠办法；长沙市财政局印发的《长沙市政府投资建设项目工程结算主要材料预算价格调整的通知》，明确了材料价格调整方式等等。这些政策文件的出台，既明确了解决具体问题的评审办法，也提供了统一标准的政策依据。

（三）建立常态运行统一标准的机制。为及时解决评审工作中无章可循的问题，长沙市财政评审中心依据现有政策文件，积极主动担当作为，先后发布了《工程建设其他费计费指南》《科研课题经费预算编审指南》《物业管理费评审指南》等多项评审标准。针对没有预算价的材料价格，长沙市财政评审中心定期组织市场询价，及时更新发布《长沙市财政评审中心材料价格库》。针对评审中需统一评审标准的技术问题，中心成立专业技术小组，常规问题经专业小组研讨形成处理结论报中心领导审批后印发成果文件，重大争议问题必要时征求相关职能部门意见或邀请外部专家参与研讨。中心还定期组织各相关单位人员进行交底培训和学习交流，对执行统一标准中出现的错误或遗漏进行公示，全面推进成果文件的落实和应用。

四、统一评审标准的长沙案例

（一）发布《工程建设其他费计费指南》

长沙市财政评审中心历时两年，多次征求全市行政事业单位、平台公司、服务机构的意见，共收集40余家单位共263条建议，先后7次组织相关单位召开研讨会，上百次开展内部讨论。通过市场调研、反复测算、比对周边省会城市计费水准后，制定了可研、设计、监理等8项符合长沙市场行情的《工程建设其他费计费指南》。

在编制计费指南时，中心根据长沙市政府投资建设项目的范围、特点以及计费行情，在实地调研后完成了计费指南的初稿（第一稿）。随后发动中心所有评审工程其他费的评审员，用计费指南的初稿（第一稿）对中心原来已完成的历史项目进行全面的测算，制作测算汇总表，通过不断对各项计费基数、相关计费系数进行调试修正，完成了计费指南的初稿（第二稿）。接着，书面征求各方意见，并多次组织与建设单位、服务单位面对面的沟通。最后，对《指南》初稿进行完善并通过专家评审。新的计费指南出台后及时组织财评系统相关单位学习，及时强化成果运用，提高评审结论的权威性。

制定计费指南既要符合市场行情，又要合理确定并严格控制财政支出；既要统筹考虑各种类型项目的整体计价水平，又要体现各种建设（服务）项目间的差异。中心编制计费指南在原有收费文件的基础上做了很多调整，比如：

1.长沙市政府投资项目的范围确定计费项目范围，只包括房屋建筑工程、市政道路工程、桥梁隧道工程、市政公用工程、园林绿化工程、城市轨道交通工程等。根据实际需要，中心增加明确了一些内容，如设计、监理计费增加了综合管廊、单独施工的隔音屏项目，造价咨询计费增加了全过程造价咨询、竣工财务决算的编制和审核等，计费项目更加符合实际需要。

2.根据单个项目投资规模增大的趋势，中心在编制计费指南时，增加了计费基数的分档，计费更加科学合理。比如项目建议书、可研报告的编制，增加了1-3000万的计费档，将投资额50亿元以上的细分为50-150亿元、150-300亿元及300亿元以上几档。再比如造价咨询费，原计费标准计费基数到5000万以上就不再区分，根据现实情况，本次增加了5000万-1个亿、1亿-2亿、2亿-5亿、5亿-20亿和20亿以上几档。

3.统一了计费原则、方法。比如，原来建设项目监理服务分多个标段委托服务单位，之前中心评审监理费控制价时，有的评审员先按项目整体计算监理费的，然后再根据每个标段投资占比计取每个标段的监理费；有的评审员则分别以标段的工程投资作为计费基数进行计算监理费的。不同的方式计算结果有差异，新发布的标准对计费方法进行了统一。

4.根据建设项目各专业大量的历史招投标竞价的数据，经分析，通过专业调整系数、附加调整系数来修正部分专业的计费水平，形成一套全面完整、层次合适的计价体系。

（二）统一工程类项目评审标准

工程类项目涉及专业多，评审复杂，为有效形成统一评审标准，针对工程各类项目的特点，中心评审从量、价、费三个方面进行评审标准的统一，如：

1.编制并发布市级《工程材料价格手册》

同一材料(没有预算价的)在同一施工期的不同项目中评审计价有时不一致，为解决这一问题，自2018年起，每年由长沙市财评中心牵头，市内各区（县）财评中心等单位参加，120余名评审专家分成多个价格调查专业小组，前往全市建材市场，组织对造价站没有发布预算价的常用材料进行市场调查，形成当年度《工程材料价格手册》。截至今年，手册中拥有超4000种材料价格。材料价格评审标准每年正式发布后，在全市财政评审系统中的投资项目统一施行，为项目评审合理定价提供了重要参考依据。

2.交通设施项目中有关费用的评审规定

针对经常遇到的交通设施项目中有关费用评审的争议问题，通过专题研究形成了如下统一事项：

（1）后台设备材料（软件）费。编制招标控制价时，如后台设备材料（软件）有明确的设计（或方案），且建设单位来函明确需计取，则按建设单位来函中明确的费用以专业暂估形式计入；结算评审时，除按要求提供相关报审资料外，建设单位还应提供交警部门的相关批示文件和交警部门出具的验收测试评估意见，方能计取。

（2）电源引入费。工程费用中只计算管线等实物工程量费用，且必须提供相关设计、竣工资料（或变更、洽商签证资料），电源引入费不计入结算，另由建设单位负责办理。

（3）光缆租赁费。光缆租赁费用不计入结算，另由建设单位负责办理。

3.拉森钢板桩在不同时段计价原则问题规范

拉森钢板桩措施费用计价历来在评审过程存在争议，且不同时期消耗量有不同的做法，专业认识有差异。为规范评审工作，技术小组梳理各阶段计价方式，形成如下统一做法：

（1）变更项目实施时间在《湖南省建设工程消耗量标准解释汇编（二）》发布（即2018年2月1日）以后的，按以下方式执行：

①按市政工程消耗量打拔槽形钢板桩相应子目执行：打拔桩套用D1-104和D1-105定额子目，钢板桩主材按普通槽钢预算价格计。

②钢板桩租赁时间：综合管廊项目最长不超过60天，普通排水管沟槽不超过20天，同时参考施工组织设计计取。租赁费按钢路基箱的价格11元/天.吨计。

③钢支撑统一按轨道定额F4-424另计，钢支撑制作按摊销35次计，F4-429～432安装、拆除定额，不另调整，取费打桩工程执行。

④按上述要求统一执行后再执行投标优惠率。

（2）2019年1月1日后的项目按湘建价〔2018〕212号文的规定执行。在此之前，已发出招标文件并已公示招标控制价的工程或已签订施工合同的工程，仍按原招标文件的规定或合同约定执行；清单外结算或预算评审以相对应时间段的处理办法执行。

五、后记

评审标准的统一夯实了投资控制和部门预算支出管理的基础，有效减少了评审争议，极大提升了财政资金的使用效益。但如何统一评审标准、如何利用标准成果，仍需不断探索学习，只有通过不断完善财政评审制度体系、不断提升财政评审工作质效、不断强化财政评审服务水平，才能更好地推动财政评审工作高质量发展。