论环境保护优先原则

张钰婕

西北政法大学 经济法学院

1. 环境保护优先原则的概述

1.1保护优先原则的概念与内容

保护优先原则是环境法中处理环境保护与经济发展的一项原则，其含义为，在社会发展的过程中，经济利益与环境利益相互冲突时，经济利益应当让位于环境利益的一种价值选择，但这并不代表只要两者发生冲突经济利益就要让位于环境利益，而应当是，当经济发展的速度和规模超过了环境的承载能力时，经济利益此时应当对环境利益做出一定的让步。环境承载力则是指在特定时期、特定状态或一定的条件下，某一地区范围内所能够承受的人类活动所带来影响的最大的承受值。而此处所谈论的某种状态或条件，指的是环境结构的正常功能的发挥，也就是说，环境承载力是值在环境各项功能正常发挥的前提下，某一地区所能够承受的，人类活动影响的最大程度，其内容包括了环境在自然状态下的自净能力以及对于资源开发所能够接受的最大的承载能力，环境的自净能力是指环境本身所具有的，通过物质之间的流转对人类所造成的污染进行净化的能力，资源承载能力只是环境承载能力的一种，是在保证自然的资源功能能够正常运转的前提下，某一地区内，资源开发所能够承受的最大程度。因此，对于经济发展速度和规模超过环境承受力的理解，就是指在经济发展的过程中，人类向环境所排放的污染物的总量已经超过了环境自净的能力，而经济发展对自然资源的需求与开发也超过了环境所能够承受的最大的开发承载力。而环境保护优先原则就是，在某一时间段内，当经济社会发展的规模和速度超过或者可能超过了某地区环境承载力所能承受的最大限度时，对环境利益进行倾斜性的保护，将环境利益放在经济利益的前面对其进行优先保护的原则。

1.2环境保护优先原则的体现

保护优先原则在新《环保法》颁布之前，国家和地方层面己有相关立法。在国家层面，例如 2006年通过的《风景名胜区条例》第13条规定风景名胜区总体规划的编制坚持保护优先、 开发服从保护的原则。2 009年通过的《海岛保护法》第3条规定国家对海岛实行原则中就包括了保护优先原则。该法的第3章详细规定了如何对各类海岛采取保护措施，贯彻了保护优先原则。2010年修订通过的《水土保持法》第3条规定水土保持工作坚持预防为主、保护优先等方针。该法详细规定了从规划、监测、预防、监督等方面如何利对水土资源进行合理的利用和保护。

在地方层面，譬如2010年修正的《江苏省长江水污染防治条例》第3条规定各级政府应当确定生态环境保护优先原则，坚持先规划、后开发，先环评、后立项。该法对王地利用等规划环评和沿江地区建设项目环评作出规定，还对长江江苏段水质、沿江地区水污染防治及饮水水源的保护作出规定。2009年修订的《深圳经济特区环境保护条例》第3条规定城市发展应当遵循环境优先原则。这两个地方性法规的立法背景具有共同点，即经济发展迅速的江苏省和深圳经济特区较其他地区更需要应对环境压力，也更有实力解决环境问题。2010年通过的《四川省湿地保护条例》第4条规定对湿地的保护与管理应坚持保护优先、科学规划等原则，这是对于具有重要生态功能地狱的一种特殊保护。

同时，环境保护优先原则作为新《环保法》所做出新的规定的环境法原则，其在新《环保法》条文内容中也得到了充分的体现，如第13条所规定编制国家和区域的环境保护规划，要求环境保护规划与主体功能区、土地利用以及城乡规划等相衔接，这条规定的内容就通过了环境保护规划的内容要求来体现环境保护优先原则。

我国在具体制度层面，也体现了环境保护优先原则的内容，如环境保护规划制度、环境影响评价制度、生态保护补偿制度等。环境保护规划制度，是人类为了在发展的过程中使环境和经济能够达到平衡的状态而对所能够利用的空间进行的，在时间和空间上合理的规划和安排，以此来解决人类自身的盲目和随意发展所遇到的问题，而环境保护规划对落实保护优先原则具有非常重要的意义和不可替代的作用；生态保护补偿制度，生态保护补偿制度的概念源自于环境科学或生态学领域，而随着保护和改善环境的方式越来越多的向着多样化的方向发展，在法学的范畴内，生态补偿的含义是，对资源的开发利用者收取相应的费用，以对环境做出保护和贡献的主体进行补偿的过程，以现实生态利益和生态责任的公平分配，达到对整个生态系统的整体的稳定性。而生态补偿制度的落实，则由利于从一下两个方面来落实保护优先原则，一方面，生态补偿制度由于生态利益和生态责任的公平分配，实现环境正义，另一方面，生态环境补偿制度维护了整体的生态利益，生态保护补偿制度就是人类在破坏生态系统整体稳定的情形下，所必须采取的利益补救机制，以一种强制性的手段来对各方的利益进行合理的调节，以保障为了保护环境所做出牺牲的主体能够得到相应的补偿，从而能够继续维护当地的生态环境，并最终使生态系统的稳定和平衡得以维持。

二、保护优先原则落实的困境

2.1环境保护规划制度缺乏法制保障

根据有限的环境与资源，对人们的活动行为进行一定的约束，调控人类的活动，是环境保护规划的基本任务，同时也是对环境和经济之间进行协调的重要工具之一，该制度是环境治理的一种重要的形式，同时其自身也是一种重要的行政活动，法律制度的权威性和强制性，是环境保护规划制度能够达成的最有力的武器。

而在当下，环境保护规划制度主要存在以下两个问题：一方面，当前在我国存在着各种规划不计其数，其中包括了国家层次的相关规划以及地方层次的相关规划，但是对规划进行制约和规制的法律却是不够完善的；另一方面，进行规划的主体单位，在规划过程中，没有深刻的认识到规划的重要性，从而导致规划所带来的效果并不理想，部分规划的内容的可实施性方面存在很大的问题，因而会产生规划目标无法完成以至于产生严重的环境问题的现象。

2.2环境影响评价制度设计不完善

第一，环境影响评价范围偏窄，环境影响评价的对象分为建设项目环评和战略环评两大类，前者以单个项目为评价目标，后者以政策、计划、规划等宏观决策为评价目标，但是，这两类环评仍然不能够满足我国的现实需求，对于制定政策与法律行为等方面仍然缺少环境影响评价，从一般意义上看，政策和法律是区域进行规划和开发建设项目的重要依据，回怼环境的整体状况与治理产生重大的影响。

第二，缺乏替代方案，科学的决策应当遵循择优原则，通过多个方案进行评价和比较，最终确定一个最佳的方案，而替代方案则是指，除了计划的实施方案以外，可以替代计划方案实施的一种备选的解决方式，而环境影响评价作为一种决策机制，应当为决策者提供出不止一种的解决方式，通过将计划方案的实施后果与其他可供选择的方案进行对比，选择出能够获得更大经济、社会以及环境效益的实施方案，因此，替代方案是环境影响评价制度中不可或缺的一部分。

第三，法律责任有待完善，《环境影响评价法》第4章是针对规划和建设项目环评中可能存在的认为问题而设置的法律责任，但一些条款不尽合理，甚至存在法律空白，而这样的现象就会导致环境影响评价制度发挥不了其原本应有的作用。

三、保护优先原则落实的解决方案

3.1加强环境保护规划的法制建设

制定规划相关的实体法，当前，有关环境保护规划的法律法规缺失，建议各级规划编制主体的同级政府制定环境保护规划的相关实体法，如《环境保护规划条例》《生态功能区规划法》，为各类环境保护规划的编制、实施、监督等提供法律依据。

转变规划主体的工作理念，环境保护规划主体分为编制主体和批准主体，新《环保法》第13条对环境保护规划的编制主体做出明确要求，即县级以上政府环保主管部门会同有关部门，属于联合制定。环保部门是专门负责管理环境的一个机构，也应当是规划编制主体的重要组成部分，由于环保部门在行政机关各部门中的地位并不高，地方政府各部门常常受到各方利益的驱动，所以在编制规划过程中环保部门的话语权通常得不到保障，因此，各编制主体应当转变理念，正确看待经济与环境二者的利益冲突，结合实际情况进行合理选择，使环境保护规划的具体措施在面对经济利益时需要改变往常的软弱无力的状态。

3.2优化环境影响评价制度

拓宽评价范围，我国应当在现有环境评价制度基础之上建立政策环境影响评价制度和法律环境影响评价制度，有关就干在制定政策、法律时，应当充分思考对环境的各种影响，将环境保护纳入政府宏观决策与法律制度中，从源头对资源消耗、环境损害等内容进行评价，综合评价经济、社会、环境、文化、人口的相互作用。

环境影响评价程序的重点工作应当是对替代方案进行逐个系统分析，基于我国环评任务繁重和评价时间较短等现状，要求所有建设项目和规划都另行制定替代方案的确难以做到，也并无必要，因此，对于可能造成重大环境影响的，需要编制环境影响报告书的规划和建设项目，规定其在报告书中设计替代方案即可。

完善环境影响评价的相关法律责任是从法律角度提高实施这一制度的有效性，对于落实保护优先原则也尤为重要，因此，要规定规划的编制机关跟踪评价不作为应当承担的法律责任，以及审批机关没有组织论证、没有修订规划等行为在造成严重后果是应当承担的法律责任，同时也要规定建设单位以及审批部门违反后评价的法律责任，只有完善这一法律规定，才能使跟踪评价和后评价的科学设置发挥其应有的作用，避免其流于形式。