城市轨道交通PPP项目风险管理研究

易同兴

重庆市铁路（集团）有限公司，重庆市 401120

摘要：与其他建设工程项目不同，建设城市轨道交通所需资金量大、投资回收期长，筹集建设资金较为困难。PPP模式的运用不仅引入了更多的社会资本参与项目建设，而且在项目建设初期一定程度上减轻了政府预算压力和债务负担，但PPP模式的组织结构较为复杂，社会资本和公共部门需要达到的目标也有所差异，使项目在具体的实施过程中出现了比较多的风险因素。文章对PPP模式特点进行分析，对城市轨道交通PPP项目风险管理进行探讨。

关键词：城市轨道交通；PPP模式；风险分担；风险管理

1、城轨PPP项目风险分析

1.1 公共风险的概念与内容

公共风险具体是指由于政府相关政策变动、战争及政权更迭等导致各参与方目标无法实现、利益受到损失的风险。主要表现形式有政府相关政策变化、政府对项

目的审批延误、税收风险、法律变更风险、项目获准风险等。可通过国家当前政策的稳定性与政局的稳定性判定公共风险的大小。我国现处于高速发展阶段， 政局相对稳定，但由于PPP项目相关的法律政策并不完善，应该给予此类风险更多的关注。

1.2 私人风险的概念与内容

私人风险主要包括经营风险、建设风险及市场风险。经营风险是指因经营者疏忽导致项目在经营过程中出现问题，使项目无法正常运营，影响最终收益的风险。城市轨道交通PPP项目在经营风险方面的主要表现形式为经营管理风险、设备状况风险、技术风险等。由于城市轨道交通系统较为复杂，由众多系统协调组成，

每个小系统上出现问题可能会影响整个目标的实现。

建设风险主要指管廊PPP项目延期完工、 因各种情况无法完工， 或完工后项目质量未达到标准的风险。 由于建设阶段在项目全生命周期中占据重要地位， 因此建设风险也是各参与方需重点关注的核心风险。 其主要表现形式有建设成本超支风险、 设计变更、 延期完工及工程质量不达标等风险。由于轨道交通项目基本处于地下施工， 本身施工难度相对较大， 加上地质勘探技术无法做到在施工前获得毫无误差的数据资料， 导致施工过程中涌水、 塌方等不确定性因素大量存在， 使城市轨道交通PPP项目存在大量建设风险。

市场风险主要指市场价格、 客流量的不确定性对既定目标的不利影响。 其主要表现形式为客流量风险、同质项目竞争风险及政府对收费价格限制风险等，例如重庆轻轨在运营阶段出现严重亏损， 主要原因是市场需求量未达到预期水平。

1.3　共担风险的概念与内容

共担风险主要包括信用风险、 环境风险、 不可抗力风险及金融风险。信用风险存在于项目全生命周期各个阶段， 主要是指项目各参与方因故无法履行或拒履行本应承担的义务与责任。 其表现形式主要有政府是否在城轨项目建设、 运营中起到主导作用；项目承包商是否提供一定保函来保证履行项目建设的相关约定； 项目运营方是否具有规定的项目资质及相关运营管理和技术经验等。环境风险主要指项目投资方因考虑环境因素而增加生产成本或降低生产效率，甚至迫使项目无法正常运营的相关风险。 其表现形式有为满足环保要求而增加的相关资本投入、 建设期环境污染罚款等。不可抗力风险主要指超过参与方控制范围内事件发生所导致的风险。 一般分为两种类型： 一类是非意外事件， 如： 战争、 政府干预、 内乱及罢工等； 另一类是可保险类事件， 如： 洪水、 地震及火灾等。金融风险主要是指由于金融市场变动而对项目建设、运营产生的不利影响。 其表现形式主要有利率变动、 汇率变动、 通货膨胀等。 金融风险包含的范围很广泛， 其中较为敏感的金融风险均与货币相关， 如外汇的不可获得风

险、外汇的不可转移风险以及东道国货币贬值风险。

2、城轨PPP项目的风险管控

2.1 科学的项目建设和运营预测是融资安排的基准。

政府部门、项目公司、专业团队以及其他各方参与者需要公共组建项目评估团队，结合各领域专业知识以及真实的材料数据，对城市轨道项目的建设成本、经营现金流、各类风险系数等进行量化模式评估，在特定控制条件下演算出高、中、低概率下的项目融资需求、资金消耗计划以及经营收益流量规律等。 项目分析的任何一个部分都必须以实地考察或者真实的支撑材料为依据，切勿猜测或者主观臆断。

2.2 项目公司需要对所有融资参与方进行统一的风险承担评估。

私人部门、政府部门、贷款机构及保险公司的风险承担能力直接影响融资结构以及融资工具的设计。 政府部门作为债务方，必须有充足的财政安排以及应急措施，确保能够按计划向各债权方支付。而债权方承担风险的能力以及对违约调整的容忍度也影响政府偿债操作的空间，如果债权方接受当政府出现违约时能够通过其他方式进行债务处理，那么项目执行的空间会大很多。

2.3 融资结构和融资工具的设计必须与项目的建设计划和运营预测匹配。

城市轨道交通项目建设周期长，运营现金流不确定性较大，因此在融资结构和融资工具设计上应当依据前期的项目评估慎重确定。 如建设阶段的固定资产投资应当采用周期较长、成本较低的商业贷款或者政策性贷款覆盖，尽可能地延长投

资回收期。而私人部门融资可以通过特许经营或者指定采购的方式进行，通过早中期的收益进行置换。另外，私人部门融资工具的设计不能进行过度的金融创新， 尽量处于现有法规的覆盖范围内，从而降低法规变动带来的风险。

2.4 从提高经营现金流的角度看，城市轨道交通项目在规划和建设过程中都必须匹配流量拉动的相关工程，如打造产业集聚区或者大型娱乐空间等， 通过提升项目沿线商业利用价值，为融资计划参与者提供更多利益交换的选择。 以地铁项目为例，往往在地铁线路两端都是重要的流量汇聚点，包括已经成型的就业

居住集中新区、空港或铁路枢纽、城市生态区等。城际轨道交通也是优势覆盖跨城流量较大的区域，如南京与马鞍山、滁州之间的城际轨道交通的支撑来源是由于江北新区的规划以及江宁区住宅和创业园区的向南扩张需求。

2.5 专业团队的本土化。

从国际实践看，城市轨道交通的建设经验大多具有直接参考的价值， 但在规划设计以及运营阶段，不同国家和城市之间差异巨大。我国在大型公共产品领域经常借鉴西方发达国家的成功经验，但有些时候会出现照本宣科的问题。 我国城市发展的规律以及居民生活习惯具有鲜明的本地特色，因此无论在项目的规划设计、经营评估还是周边配套营造上，都应当以本土专业团队为主导，尤其是本地专业人士参与咨询服务。 只有“知根知底”的专业团队担纲，再加上西方团队的支持才能真正客观和科学地对项目进行分析评估。 目前来看，我国在土木工程、 机械设备等领域都已经具备较深厚的人才和技术积累，但在区域经济、 城市经济和产业经济领域的专业人才还较为缺乏。

3、结语

总之，在进行PPP项目工程风险管理过程中，首先需要结合项目的实际情况对项目风险进行识别，然后制定出相应的风险评估措施，得出管理风险、建设风险、市场风险、政治风险等在项目中占的比重，然后针对性地进行风险管理，保证PPP项目的社会经济效益。

参考文献：

[1]杨谨华.中国城市轨道交通PPP项目风险分担研究[D].成都：西南交通大学，2017.

[2]汤启如.城市轨道交通PPP融资模式应用研究[D].重庆：重庆理工大学，2015.