政府预算活动中纳税人的权利

陈刘庆

西北政法大学 经济法学院 710063

【摘要】在我国政府的预算活动中，纳税人的权利一直没有得到应有的重视，本文从预算与代议民主制度关系的角度对纳税人作为税收承担者享有预算权的正当性进行了阐述，并认为其中最基本且急需得到落实的是预算知情权、监督权、参与权和诉讼权。这四项权利是纳税人进入政府主导的预算活动所不可或缺的，是其作为纳税主体在国家预算方面应得的保障。只有纳税人的预算权利率先得到落实和保障，才有希望实现真正意义上的“公共预算”。

【关键词】政府预算；纳税人预算权；权利保障

2014年我国《预算法》第一次修正对立法宗旨的认知发生了重大转变，明确提出要“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，这一宗旨摒弃了预算权力主义的色彩，体现了对政府财政收支行为进行监管的要求。“预算权”的本体属性和价值追求就值得重新考量。在实现“公共预算”的进程中，预算权不应再专属于公权力机关，其应当具有“权利”的内涵，公民尤其是纳税人的权利意识逐渐增强，在政府预算活动中所享有的权利应当得到充分关切和保障。

一、纳税人预算权的逻辑理路

纳税人是国家税收的来源；政府是国家税收的征收、分配和使用者；政府不得无计划、不科学地任意征收和使用税款，必须依法编制并执行财政预算，如同预先铺设轨道，让泱泱大国的财政收支在铺好的轨道上安全稳步地前行。可以说，征收是税款的“来处”，预算是税款的“去处”，那么作为税款直接来源的纳税人对税款的“去处”理所应当有权知晓、监督以及参与。

梳理这一逻辑，可先行探讨预算与代议民主制度的关系。预算与代议民主制都是现代民主政治制度的滥觞。从民主政治的意义来看，代议民主制的发展动力源于民众对政府财政活动进行监督和控制的愿望，代议机构本身就是民众监督政府财政收支行为的工具，而预算是民众对政府财政行为进行控制的一种制衡机制。至此，探讨预算与代议民主制度的关系进一步就是在分析政府与纳税人的关系，或者说探求纳税人预算权利的正当性。

首先，纳税人选举产生代议机构，代议机构选举产生政府，纳税人委托代议机构代为行使预算权利，权利的源头是纳税人。纳税人虽然不直接行使预算权，但不意味不享有或者可以被忽视，在民主制国家其正当性显而易见且理所当然。

其次，本着税收“取之于民用之于民”的原则，纳税人将其部分财产让渡与国家，由民主选举产生的政府进行分配使用，满足公共需求。为了确保纳税人的付出在其需求满足上得到相对称的回报，防止政府不合理行使权力致使公共产品的提供与公众的需求出现较大差异，纳税人具有充分的理由来行使预算权，监督预算执行。

最后，从国家预算制度的诞生初衷可以看出财政预算与生俱来地具有追求公开民主和法治的价值目标，最终必须实现公共预算。而首要的是落实纳税人的权利，纳税人有权利政府就有相应的义务，在纳税人的充分参与下才有望实现真正的公共预算。

对预算与代议民主制度的关系、政府与纳税人的关系进行逻辑分析，可知在政府的预算活动中纳税人这一税收的承担主体享有预算权且自由行使具备充分的正当性，理应得到制度保障、行政重视和司法保护。

二、纳税人预算权的基本内涵：知情、监督、参与、诉讼

对《预算法》及相关规定进行简要归纳可以看到，我国纳税人在政府主导的预算活动中享有知情权、意见发表权、检举权、控告权等非以主体地位参与的权利。显然，这与“公共预算”的标准相去甚远。笔者以为，要使纳税人直接参与政府预算活动，能够实质影响预算决策，实现预算决策的民主性和科学性，必须为纳税人配置四项基本权利：知情权、监督权、参与权和诉讼权。

（一）纳税人预算知情权

纳税人预算知情权是行使其他权利的基本前提，在知情的基础上方能深入参与、有效监督。纳税人的知情权对应的是政府的预算公开，通过预算公开，使纳税人知晓税款流向何处，税款支出的必要性与合理性，税款使用的真实效果及与预期的差距。简言之，纳税人知情的范围应当是某项预算的始终，包括编制、审批、执行及其结果、决算等。可以说，纳税人知情范围的大小和详细程度取决于政府预算信息的公开程度，具有一定被动性和等待性。所以，“预算公开”就尤为重要。预算公开既是现代民主制国家预算制度的应有之义，也是对纳税人权利意识逐渐增强的关切和回应。

（二）纳税人预算监督权

科学民主地开展对政府预算活动的监督是公共预算发展的必然选择。纳税人监督的对象不仅限于预算行为的合法性，还应包括预算行为的合理性、有效性；监督方式不仅限于对预算违法行为进行检举和控告，还应当能提出质询、建议，参与预算活动进行实地监督；监督的阶段包括预算编制阶段、审查批准阶段、执行阶段、决算阶段，即一个年度预算活动的完整过程。更重要的是，要有法律背后的强制力对纳税人监督权的效力予以保证，即监督权具有纠正的权能，纳税人对政府预算活动的监督不是一厢情愿、形同虚设的，而必须得到回应，使监督有效，违法必究。

当前，我国预算监督机制主要包括公权力监督和社会监督，公权力监督的主体主要是人大和审计部门，相关规定完备，权责明确。而社会监督却没有得到重视，法律规范过于简单，难以起到明显的保障效果，纳税人监督束手束脚，积极性不强。《预算法》第91条以专条的形式规定了纳税人对违法行为的检举权和控告权，可以说，相较其他权利纳税人的监督权已经得到了法律的肯定。但是，这种监督仍然是旁观者式的监督，尚未达到公共预算要求下参与者的监督条件。纳税人参与式地行使监督权应当注重转变其在预算监督上一贯的弱势姿态，作为税款的缴纳者理应赋予其强有力的监督立场，相当于股东之于公司。

（三）纳税人预算参与权

严格来说，纳税人预算参与权在目前的制度规范中无迹可寻，但并非没有实践。浙江温岭的参与式预算模式就是纳税人行使参与权的典型案例。以新河镇为例，民众参与预算活动可以分为人大会议会前、会中和会后三个阶段。首先，民众可以以财经小组的形式自愿与人大代表一同讨论预算草案，形成初审报告。其次，在审议阶段，人大代表与政府进一步互动讨论，政府须按照人大的意见对预算草案进行修改，人大代表与民众再次分组讨论以强化民意，直至大会全体通过。最后，在执行阶段，财经小组以常设机构的方式对预算项目的执行情况进行实况监督，若遇情况变动，及时报告人大主席团召开会议进行审议调整。

这是纳税人预算参与权理想的权能样态和行使模式。有学者将纳税人预算参与权定义为，纳税人参与预算对政府支配利用公共资源的过程进行监督的权利。但笔者以为，在政府的预算活动中，纳税人的监督和参与是两种性质不同、目的不同、操作形态不同的行为。参与并不只是为了监督，监督并不一定需要参与。这不可避免地需要对两种权利进行区别。

监督有查看并督促之意，是纳税人自发的、独立的，甚至在时空上处于持续关注状态的行为，主要目的是观察政府的预算行为是否合法，若不合法则享有检举、控告以及提起诉讼的权能保障。而参与是有组织、有交流的对象性行为，纳税人参与政府的具体预算活动就是在行使该项权利，其主观意图是对决策产生影响。参与首先需要知情，参与的过程当然也是监督的过程，广义的预算参与权包含知情和监督，但在仍由政府主导的预算活动中设置明确且详细的纳税人参与权，是为了落实纳税人预算权利保障和财政民主化的要求，是实现公共预算的必要之举，也是民主协商的应有之义。结合“温岭模式”和现实需求，纳税人预算参与权的具体权能应与预算程序相配套，包括申请、听证、协商、表达、建议等等，参与方式既可实地进行，也可利用互联网技术线上、异时进行。

（四）纳税人预算诉讼权

我国《预算法》并没有赋予纳税人预算诉讼权，只在《政府信息公开条例》中明确纳税人有权对政府在信息公开工作中侵犯其合法权益的行为提起行政诉讼，亦即纳税人知情权受到侵害可以诉讼为救济途经，那么当其他权利受到侵害时可否通过诉讼来维护呢？

笔者认为在政府的预算活动中纳税人的诉讼权应涉及两方面内容，一方面要赋予纳税人预算知情权、监督权、参与权等基本权利以司法保障，在受到直接侵害时能够通过采取诉讼的方式得到有效救济。另一方面纳税人对政府具体预算行为的监督要以司法为后盾，对于预算活动中未直接侵害自身利益的违规违法行为纳税人有权提起诉讼。这一方面实质上是预算法的可诉性问题，而预算法是否具有可诉性其核心又是预算行为的性质问题，即预算是否属于国家行为。

众所周知，国家行为代表国家立场的具有高度政治性和统治性的行为，法院无权对其进行裁判。预算是政府行使财政管理权的一种行为，其目的是优化配置和合理使用公共财政资源，促进社会经济发展。虽然预算属于国家宏观调控行为，涉及国家重大利益，预算法在性质上亦属于宏观调控法，但本质上是一种经济行为而非国家行为，不具有强烈的政治性和统治性，因而能够进入司法审查范围。纳税人的预算诉讼权也有理可依、顺理成章。那么此种情况下纳税人提起的诉讼属于哪种类型？蒋悟真教授认为公益诉讼机制是预算法可诉性理念制度演绎中不可或缺的部分，既能拥有独立价值取向也能有效保护纳税人的预算权利。结合我国当下的司法实践，公益诉讼的确是较为可行的途经。

综上，纳税人在政府预算活动中应享有的知情权、监督权、参与权和诉讼权是相互联系、不可缺一的四项基本权利，知情权是行使其他权利的前提，监督权和参与权是纳税人基于国家税收承担者的身份而应当享有的，诉讼权则是这三项权利的司法保障，以防在受到预算公权力主体的不正当对待和侵害时诉求无门。

三、纳税人预算权的保障建议

（一）以法律形式落实纳税人预算权利

现行法律法规对纳税人在纳税过程中所享有的权利已落实得比较完备，国家税务总局专门发布《关于纳税人权利与义务的公告》，对各项权利进行了详细列举和阐述。纳税人在政府预算活动中所享有的权利也应规定得如此明晰。可以在预算法或实施条例中单列一章规定纳税人的预算权利,或者以公告的形式先行探路后续加强立法，要求政府要为预算权利的实现创造条件，明确侵害纳税人预算权利应当承担的法律责任。只有强化预算权利本位的观念和制度设计, 预算权力主体才能真正尊重预纳税人的诉求。

（二）完善预算公开制度

预算过程的公开透明程度是实现纳税人有效参与预算的重要保障。当前，我国预算公开的内容应当以全面和细致为规范要求。预算编制单位不仅要公开具体科目和总额，更要公开资金的使用方向和相关细节，若遇调整要说明理由及时公开。公开的方式应当遵循便利原则，让纳税人以最为便捷的方式获取政府预算信息。当下可采用官方网站、微信公众号、微博文章推送等纳税人常用的信息获取途经。在预算信息的表达方式上，公开部门要重视创新，例如使用图表法、三维模型，让纳税人更为直观明了地理解复杂的预算信息。

（三）完善纳税人参与预算活动的具体制度

在听证方面，由于预算项目的专业性、复杂程度过高，普通纳税人难以理解，故而在召开预算听证会之前建议加强听证项目的调研和筛选，着重考虑与公众利益息息相关的民生项目或公共服务，预设项目实施可能出现的情况，要善于运用各种媒介让纳税人知晓听证的内容和意义。在征询方面，要广泛而有区分地征求询问纳税人的意见，征询对象应当包括项目领域内的专家和利益相关人，确保所收集意见的代表性和全面性。要保证纳税人对预算事务充分表达自己的意见和观点，健全预算恳谈意见多轮反馈制度,注重协商意见采纳实效。

四、结语

纳税人权利的规范化实际是在撬动公权主体主导的预算制度格局，是一个“政府预算”走向“公共预算”的过程，就我国目前预算制度的设计和实施现状来看，这个过程会相当漫长。而落实纳税人的预算权利是实现“公共预算”至关重要的环节，保障纳税人在政府预算活动中的知情权、监督权、参与权、诉讼权，是这个可期但又需要待以时日的目标实现的第一步。

参考文献

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