国土空间开发制度存在的问题及对策研究

冯涛

山东省城镇规划建筑设计院 山东省济南市 250014

摘要：当前，我国国土空间开发保护制度正在不断完善，构建起了以生态空间为基础的管控措施，具体包括国土空间规划、国土空间用途管控、国土空间修复等制度，为我国国土空间开发保护提供制度保障，但是依旧存在一些问题，因此还需要进一步的研究，来对制度进行进一步的完善，从而更好地做好我国国土空间开发保护工作。

关键词：国土空间开发；发展规划；用途管制

一、国土空间开发保护制度现状

国土空间开发保护这一新的概念和思想出现以后，我国不断完善我国空间开发保护方面的制度。在20世纪80年代，我国出台了《中华人民共和国土地管理法》，加强对土地的管理。随后，随着社会的不断发展，为了对国土空间开发秩序进行有效地维护，又对发展战略进行了不断调整。2010年，我国发布了《全国主体功能区规划》，这一规划是我国开展国土空间开发保护工作的基本原则。国土空间是生态文明建设的空间载体，在党的十九大报告中，重点强调了在生态文明体制改革过程中，“构建国土空间开发保护制度”是非常重要的环节。2018年政府工作报告中，将“改革完善生态环境管理制度，加强自然生态空间用途管制”视为健全生态文明体制的基础性领域。2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），文件提出“健全国土空间开发保护制度，体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续”。可以说，我国的国土空间开发保护制度在不断的完善过程中，现在我国已经构建起了国土空间管控制度体系。

二、我国国土空间开发保护制度中存在的主要问题

（一）部分地方生态保护红线、永久基本农田线、城镇开发边界划定存在冲突

当前，在我国国土空间开发保护制度中有生态保护红线、永久基本农田线和城镇开发边界等三条控制线，在过去这三条控制线并不是由同一部门划定的，而是由不同部门划定的，这就导致三条线存在一定的差异和重叠，在这样的情况下，城镇空间挤占农业空间的现象经常出现，一些永久基本农田被以各种非法名义转变成了建设用地，导致我国耕地面积减少。近些年来，国家越来越重视环境保护，个别地区开始盲目的扩大生态空间，为了绿化造林违规占用耕地，超标准建设绿色通道等问题，造成了耕地非农化的问题。除了这些问题以外，还存在划定的生态保护红线和自然保护地没有有效衔接的问题，按照有关要求，自然保护地必须要纳入到生态保护红线，但是在自然保护地范围和边界的实际划定过程中，由于基础工作做的不够细致、完善，导致存在自然保护地并没有完善纳入到生态保护红线的问题。

（二）生态空间用途管制和经济发展存在矛盾

相关要求中规定，对于划定到生态保护红线核心保护区的区域是禁止人为活动的，而对于其它区域，也要求只能够进行有限的人为活动，并且不能够对生态功能造成破坏。但是在很多地区，在划定的生态保护红线核心区内是存在认为活动的，包括厂矿、村庄、耕地和牧区等，若完全禁止人为活动，不仅要停止现有的厂矿生产开发，同时还要对农牧民进行生态搬迁，这样一方面会导致农牧民收入下降，影响其正常的生活，同时还会加财政生态补偿的负担。同时，在相关规定的要求下，生态保护红线核心区是不能够进行旅游设施建设的，这对于一些地区来说，会严重影响其旅游业的发展。受到这些因素的影响，会制约地方经济的发展，因此二者之间存在比较明显的矛盾。

（三）国土空间开发保护的激励措施不足

我国现在建立起了以国土空间规划为基础、“三区三线”为核心、用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，随着这些制度的不断落实，可以对我国国土空间无序开发的问题进行有效的管控，更好的对生态空间进行保护。但是，对整个制度进行全面分析可以发展，该制度中设置了很多的管控措施，但是相应的激励措施但是很少，设置了较强的约束机制，但是缺乏完善的激励机制，导致制度具有较强的约束性，但是激励性较差。在制度中，没有相关的制度和配套政策来保护生态红线内区域经济的持续发展，缺少保证生态产品价值实现的相关措施。由于没有完善的激励机制，加之一些地方对于政策没有充分的理解，导致很多地方出现了过度保护的问题，在具体的实施中存在“一刀切”的问题，这并不符合改革的初衷，对于国土空间开发保护制度的长期实施也是不利的。

（四）国土空间规划与发展规划没有实现有机衔接

在国土空间规划的编制过程中，对各类空间规划实现了“多规合一”，但是其并没有和实际的发展规划进行有效的衔接，2018年中共中央、国务院发布《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，在该文件中指出，国家发展规划在规划体系中处于最上端，各级各类规划过程中都需要遵循国家发展规划。这样对国家发展规划的统领作用进行强化，可以对空间战略布局进行明确，对空间结构进行优化，从而保证国家级空间规划具有足够的空间，确保国家发展规划确定的重大战略任务有良好的空间保障。但是在实际实施过程中，发展规划和空间规划编制之间并没有实现深层次的衔接，存在审批机制不同、划归期限不一致等多方面的问题。

三、我国国土空间开发保护制度存在问题的应对策建议

（一）贯彻落实发展与保护协同理念

在进行“三区三线”的划定工作时，要综合考虑环境、经济、民生等各方面因素，从而实现生态、农业和城镇空间的科学划定，实现生态环境保护、经济发展和人们生活的协调兼顾，实现生态保护、农业保护和城市发展的协调，实现三者之间的平衡。在进行生态红线的划定时，要保证划定的科学性，对于具有重要生态功能的林地、草原、河流湖泊、湿地等保护边界要进行严格的划定；永久基本农田、基本草原等重要的农牧业生产区域也要进行明确的保护边界划定，从而保证农牧资源的安全；要对城镇建设区、独立工矿区、农村居民点等开发边界进行明确的划定，需要注意的是，在划定过程中要考虑到城市未来发展建设的需要，为其未来的发展预留出弹性空间。

（二）对生态空间用途管制制度进行进一步完善

在国土空间开发用管制制度的实行过程中，发现了一些问题，针对这些问题需要对生态保护红线的用途管制进行针对性的优化和调整。在最开始的制度中规定，在生态保护红线区域内，原则上是不能够进行任何的开发，根据实际情况进行了调整，对核心区和一般控制区进行了分级管控，在核心区原则上不允许人为活动，而对于一般区域则可以在符合相关法律法规的前提下，开展有限的人为活动，但是不能够对生态环境进行破坏。在调整之后，在核心区内依旧存在制约旅游业发展，生态搬迁等方面的问题，因此应根据这些实际的情况对制度进行优化，协调经济发展和生态保护之间的关系，在保证生态保护红线用途管制要求得到有效实施的前提下，不影响当地居民的正常生活，保证区域内经济的发展。

（三）建立完善国土空间开发保护的激励机制

通过建立和完善国土空间开发保护的激励机制，来推动制度的有效落实。具体来说，根据生态保护红线和永久基本农田面积占据的比例，来制定相应的激励措施。对于达到一定比例的市县区域，可以将其列入到国家级重点生态功能区、国家级重点农产品主产区，对于列入的市县，应给与一定的支持，包括产业、财税和考评等方面的政策倾斜等，同时对于这类地区还要加大财政转移支付制度，通过这些措施建立起多元化的激励制度。

（四）做好国土空间规划与发展规划的衔接

为了实现国土空间规划和发展规范之间的有效衔接，可以采取以下措施：首先，鼓励地方制定中长期的发展规划，从而更好地和国土空间规划衔接；统一审批程序对发展规划和国土空间规划进行统一的审批；建立协同机制，对二者的监测、考核进行协调，从而实现二者的良好衔接。

结论

随着我国国土空间开发保护制度的不断完善，为我国国土空间的利用提供了制度保障，从而提高我国国土空间利用效率。当前，我国国土空间开发保护制度中还存在一定的问题，需要在实践中不断完善，使其发挥出更重要的作用。

参考文献

[1]孔庆灿. 国土空间开发保护的制度体系构建[J]. 门窗, 2020(3):224-224.

[2]林坚, 刘松雪, 刘诗毅. 区域—要素统筹:构建国土空间开发保护制度的关键[J]. 中国土地科学, 2018, v.32；No.243(06):3-9.

[3]马若梅, 薛庆. 国土空间开发保护的制度应对[J]. 建材与装饰, 2020, No.605(08):250-251.