社区生活圈导向下公共服务设施规划探索——以珠海市为例

王玉强

珠海市规划设计研究院 　广东珠海　 519000

摘　要：近年来，社区生活圈成为城乡规划中的重要规划理念，被广泛应用于公共服务设施规划布局及选址评价，对推动公共服务均等化具有重要意义。本文以珠海市横琴新区为例，依托社区生活圈相关理论及技术方法，总结提出了城市新区中公共服务设施规划配置策略。在应用社区生活圈理论的规划实践中，需要坚持“以人为本”，充分把握居民日常行为特征及需求，依据步行出行时间和可达性，制定均等化公共服务设施布局方案。

关键词：社区生活圈；公共服务设施；规划探索；珠海市

引言

当前，我国已进入全面建成小康社会的决胜阶段，在持续推进以人核心的新型城镇化过程中，需要更加重视各类公共服务设施规划配置与建设。通过均等化布局、高标准建设和全方位覆盖，构建科学合理的公共服务设施体系，不仅能保障城乡居民基本公共服务需求，也能进一步满足对高品质美好生活的追求。作为城市系统的重要构成和基本公共服务的物质载体，公共服务设施的规划配置一直是城市规划工作的重要内容之一^[1]，规划师和学者们对公共服务设施的基本概念及内涵、设施类型及体系、设施选址及空间布局、配置标准及评价方法等关键内容^[1-5]进行了讨论与研究，形成了较为丰富的研究成果，为规划实践提供了理论指导。

近年来，伴随对基层社区治理和社区规划重视程度不断提升，国内公共服务设施的规划研究更加关注社区尺度，从设施选址到实施建设等各个环节展开了系统研讨^[2]。特别是在上海等城市开展了社区生活圈建设实践的影响下，社区生活圈理念被广泛应用到城乡公共服务设施规划研究与实践中。本文尝试借鉴已有研究成果，通过衔接和落实社区生活圈理念，以珠海市横琴新区为例，探索城市新区中公共服务设施规划配置策略与技术方法。

1、社区生活圈理论概述

1.1 缘起及演变

社区生活圈是日常生活圈的最基本、最核心圈层^[6-7]，通常以居民获得基本公共服务的步行可达范围进行定义，是生活圈在社区尺度上的具化。一般认为，生活圈的概念及规划实践起源于20世纪60~70年代的日本，之后在韩国、中国台湾地区得到扩散和应用，并在80~90年代被大陆学者应用到相关研究中^[8]。在研究起步阶段，国内学者偏向于结合空间尺度，讨论生活圈的空间层次建构，用于阐释城市空间结构和城市地域系统^[9-10]。此后伴随对生活圈概念、技术方法等的理解与研究不断深入，逐步转向“以人为本”的公共服务设施规划配置上。通过借助时空分析技术方法，识别和剖析居民日常行为及需求，制定更加精准的均等化公共服务设施布局方案。同时，空间尺度更小的生活圈单元被建构和提出，包括5分钟生活圈、10分钟生活圈以及15分钟生活圈，成为城市公共服务设施规划配置的基本空间单元，在规划实践中被广泛应用。从上海、济南、杭州、成都等城市的社区生活圈规划实践来看，社区生活圈是一个高度复合的小尺度城市系统，涉及居住、交通出行、休闲空间以及公共服务等多个方面，需要整体统筹。

1.2 基本理念

通过对已有研究成果及规划实践的系统梳理，具体到公共服务设施规划配置上，社区生活圈的基本理念可以总结为以下几点：

以人为本。生活圈起源于对居民日常活动及需求的关注，在规划实践中必然需要把“人”摆在第一位，通过了解和掌握居民的日常活动规律及需求，面向不同人群，精准化配置各类公共服务设施。

步行可达。社区生活圈是基于居民步行活动范围而形成的基本空间单元，更加强调居民通过步行方式获得各种基本公共服务。在相关规范及规划实践中，步行时间通常被视为进一步区分和细化社区生活圈空间层级的首要标准。

均等化服务。虽然社区生活圈在空间上有层级之分，但社区居民所享受的公共服务应实现均等化，即不能因空间距离的远近导致公共服务供给水平有本质差别。

自足性与共享性相结合^[7]。社区生活圈是配置各类公共服务设施的基本空间单元，但不能被其所谓的“边界”限制，在公共服务设施规划选址及布局中，在优先满足社区生活圈内部需求（实现自足性）的同时，也应同步关注各个生活圈之间的设施共享性，以便更好地集约节约利用资源。

社区参与多方协同。社区生活圈的落脚点在于社区，需要重视自下而上的社区参与，并进一步协调好社区与政府、企业、社会团体等其它主体的关系，通过搭建具体项目平台，制定协作框架，形成多方协同的良性社区治理格局。

2、研究区域及技术方法

2.1 研究区域概况

横琴新区位于珠海市南部，东侧与澳门一河之隔，并通过港珠澳大桥与香港相接，区域交通便捷。于2009年设立，2015年挂牌横琴自贸片区，是粤港澳大湾区的重大合作平台。共包含8个社区和1个保税区，现状常住人口约为5万人。近年来，伴随开发建设不断推进及居住人口不断增加，对基本公共服务的需求也在不断增长。通过调研分析发现，由于横琴新区仍处于开发建设的成长阶段，现状人口规模偏小且分布相对零散，现有公共服务设施尚未建设成较系统的体系，与国家倡导的社区生活圈规划要求存在较大差距，亟需提升与改善。

图1 研究范围示意图

2.2 技术方法

国内学者以及规划师对城市公共服务设施的规划技术方法进行了深入的研究和广泛的规划实践应用。总体来看，多利用GIS分析技术，从供给端和需求端两方面综合考虑，基于设施空间服务范围及居民步行时间两个关键指标，识别设施的空间可达性以及有效服务边界，进而综合确定设施选址及规划布局方案。在空间尺度较小的社区生活圈层面，还会结合时间地理学中的时空分析方法，利用POI网络数据、微博签到数据以及手机信令数据等，开展居民日常活动行为调查，识别各类人群的真实需求。具体来看，常用的分析技术方法包括网络分析法、两步移动搜索法、多决策分析法等。

本次研究借鉴已有研究成果，主要借助ArcGIS中的网络分析工具，基于最小步行距离，建立设施选址及服务分配模型，测试和评价各类设施的承载力（可服务人口规模）和服务区（可覆盖居住用地水平），并依据返回结果进行动态校核与优化，通过多轮评估确定最优布局方案。

图2 技术方法示例

3、公共服务设施规划策略

通过对已有研究成果的系统梳理及横琴新区现状问题分析，立足社区生活圈的相关要求，提出公共服务设施规划布局策略。

3.1 采取多途径和多技术，详细摸查居民需求

公共服务设施规划最核心目的是满足居民对各类公共服务的需求，因此，对居民日常行为及需求的详细调查至关重要。从已有研究来看，传统的需求调查方法主要依托问卷调查、GPS轨迹跟踪展开，虽然获得的数据精度相对较高，但数据量有限且费时费力。近年来，随着大数据分析技术方法的兴起与应用，手机信令数据、公交刷卡数据、微博签到数据以及百度人口热力图数据等被广泛应用于分析人群画像及需求，虽然数据量大、获取相对容易，但精细度较差，难以真正刻画个体需求。基于此，在横琴新区公共服务设施规划实践中，为更好地精准把握居民实际需求，将问卷调查与大数据分析相结合。一方面，申请主管部门以及社区居委会协助，深入各个社区派发问卷及开展座谈；另一方面，利用院内平台，获得中国移动手机信令数据和百度慧眼数据，较为系统地识别现状人口需求特征，为进一步构建设施体系及规划布局提供重要依据。

3.2 依托需求调查，细化服务设施类型及对象

社区生活圈内的公共服务设施类型及体系一直是研究和探讨的重点。从已有研究来看，由于不同人群需求及设施属性存在显著差异，不同尺度下的社区生活圈单元所包含的设施类型也存在一定差异性。以5分钟社区生活圈为例，内部公共服务设施应当主要服务于不适宜长距离步行的人群，如老年人、幼儿等，因此需重点完善老年人设施以及幼儿园等选址布局。基于此，在横琴新区公共服务设施规划实践中，依托需求调查，结合相关规范及案例，首先明确了需要布置的七大类（教育、医疗卫生、养老、文化、体育、肉菜市场、社区用房）公共服务设施体系，并进一步细化至具体设施对象，再将其分别对应至不同尺度的社区生活圈单元，以确保居民需求与服务供给形成高度契合的匹配关系。

3.3 基于步行可达，划定5~15分钟社区生活圈

社区生活圈导向下的公共服务设施规划布局首先需要明确生活圈空间层级，以此作为设施配置的基本空间单元。按照《城市居住区规划设计规范（GB 50180-2018）》要求，并参考已有研究和规划实践，根据居民日常步行时间，社区生活圈主要由5分钟生活圈、10分钟生活圈和15分钟生活圈三个层级构成。基于此，在横琴新区公共服务设施规划实践中，通过ArcGIS网络分析工具，基于步行时间核算，结合镇街、居委会等行政边界以及规划管控单元边界，建立了5~15分钟社区生活圈空间单元。优先在各个生活圈单元内布局类型齐全的公共服务设施，实现单元内公共服务供给自足；并进一步从整体进行统筹，在不降低公共服务水平的前提下，考虑各个单元之间的设施共享性，形成相对集约的公共服务设施布局方案。

3.4 对接各层级标准，确定设施规划配置标准

已有国家规范，如《城市居住区规划设计规范（GB 50180-2018）》等对各类公共服务设施的规划配置标准进行了明确规定，是社区生活圈规划的基本依据。但是，由于发展需求不断变化，加之可能会受到现状建设条件的限制，以及人口密度的差异性、部门要求的差异性等因素影响，已有“标准化”的规划配置标准可能难以直接应用。因此，需要根据规划范围具体情况，进行适当优化调整，构建相匹配的规划配置标准。基于此，在横琴新区公共服务设施规划实践中，从设施等级、用地和建设要求、千人指标以及功能设置等多个方面，对已有的国家、广东省以及珠海市各层级的相关标准进行了全面梳理，并进行了适当优化与提升，如适当增加用地和建设规模、提升千人指标标准等，有力支撑了高标准公共服务设施体系的搭建。

3.5 强调均衡布局，制定设施均等化空间方案

以推进公共服务均等化为出发点，制定各类公共服务设施的均等化空间布局方案，是公共服务设施规划布局的核心内容。在各类设施选址及布局过程中，需要综合考虑：一是，不同设施的空间配置要求，特别是要重视邻避性属性；二是，以步行方式获得公共服务的便利性，需要满足不同人群就近获得服务的需求。在横琴新区公共服务设施规划实践中，基于最小步行距离，通过应用网络分析方法，建立了设施选址、分配以及评价模型：首先，识别不同社区生活圈单元内的需求规模，核算设施规模；其次，识别现实及潜在需求空间分布情况，结合步行时间及可达性分析，确定设施初始选址位置；再次，从供给角度，从整体上对设施承载力及服务范围开展动态评估，对设施初始选址位置进行优化调整。通过上述过程，最终形成了教育、医疗卫生、养老、文化、体育、肉菜市场、社区用房等七类公共服务设施最优空间布局方案

4、结论与讨论

当前，无论是在研究领域还是规划实践领域，社区生活圈受重视程度不断提高，特别是被广泛应用于城乡公共服务设施规划布局中。本文回顾了社区生活圈相关理论，并借鉴已有研究成果内容及技术方法，以珠海横琴新区为例，探讨了社区生活圈导向下的城市公共服务设施规划策略。总体来看，社区生活圈不仅仅是精准配置公共服务设施的基本空间单元，也可以被视为推动公共服务均等化的治理手段和规划理念。回归到空间层面，社区生活圈可进一步细化为5分钟、10分钟和15分钟生活圈等多个空间层级体系。相应地，在设施类型、建设要求以及选址布局等方面，对公共服务设施的配置也提出了不同要求。在应用社区生活圈理论的规划实践中，需要坚持“以人为本”，充分把握居民日常行为特征及需求，依据步行出行时间和可达性，制定均等化公共服务设施布局方案。

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