论如何完善家庭承包土地经营权抵押制度

吕磊

（重庆市巫山县人民法院，重庆 404700）

「摘要」

土地是稀缺资源，尤其在我们这样一个人口多耕地面积少的国家，土地问题尤为重要，历来是理论界关注的热点话题。笔者在调研的基础上就如何完善家庭承包土地经营权抵押制度提出了的若干建议，以期起到抛砖引玉的作用。

「关键词」 完善 登记 抵押

谈土地抵押，就必须要重视配套制度的建设，因为二者密切相关，没有配套的抵押制度，没有完善的保障措施，即使放开家庭承包土地经营权抵押也不可能实现抵押的益处。

一、完善地籍登记制度

土地登记制度是确定不动产物权的重要制度，地籍登记对不动产物权的确认和公示，是权利人享有权利的明证。同时，完善的地籍登记制度，便与政府对土地的管理，便于农业政策的制定，可以提高土地的利用效率。

西方国家特别重视完善的土地登记制度。以美国为例，根据美国土地登记制度规定，除少数未开发区域外，其他所有农业用地的开发和经营必须按照政府土地规划的要求。取得产权时，将每块土地的大小、用途、产权归属等综合情况在土地管理部门进行详细初始登记。农地所有者以土地作担保物向农业信贷金融金融机构或组织借款时，必须提供合法的土地所有权证书并作抵押要式登记。由于每笔抵押贷款业务都有详尽的记载备案，有效避免了农地抵押贷款业务中容易出现的无权抵押、重复抵押贷款等不良现象。¹

因此，笔者建议，我国应完善土地承包经营权登记和证书发放制度，建立统一完整的家庭承包土地登记管理制度。

二、开办政策性土地银行

由于扶持农业的需要，以土地为抵押品开展抵押贷款业务，要长期低息放贷，这并不符合盈利性商业银行的经营理念。在这种情况下，西方国家一般是特设土地银行专门接受土地抵押贷款业务，提供长期低息贷款以支持农业的发展，如德国的土地抵押合作社、公营的土地银行及土地改良银行；美国的联邦土地银行合作社、联邦土地银行和中央土地银行，日本的劝业银行、农工银行及北海道拓值银行 。²

我国现行的金融体制对农业的支持作用不明显，迫切需要创新金融体制，各地土地抵押模式也都显现出对不同金融制度的偏好，在方便融资，规避抵押风险，促进农业发展的目标之下，合作性土地金融组织、专业性土地金融组织和政策性土地金融组织 ，都可以为我国农业发展所用。³这其中合作性金融组织具有更多的自发自治性质，有利于农民利益的表达。专业性土地银行是合作金融组织发展的更高一级表现，更利于土地的流转，降低操作成本。政策性土地银行更有利于国家对农业的扶持和引导。

土地抵押信用活动一般是借助于土地银行来实现的，⁴我国可以借鉴西方国家的做法，在农村信用合作社和农业银行的基础上建立专门的土地政策性银行，由其为家庭承包土地经营权抵押提供贷款，享受国家政策优惠，不以盈利为目的，加大对农业发展的金融扶持力度。

三、建立土地抵押合作组织

西方发达国家金融机构在向抵押组织或者农民发放贷款的过程中，为了降低抵押地评估、贷款发放，以及后续的调查处置等操作成本，降低经营风险，同时农户为了共同的利益，一般农户合作组成基层的土地抵押组织。由这些合作组织来分担土地抵押过程中的基础工作，从而降低了金融机构的交易成本，并且逐步成为农民的利益代表机构。以德国为例，其是西方国家中最早发展农地金融业的国家，初期由管理部门强制组成，并接受政府的监督和管理。随后抵押信用合作社联合成立了若干联合银行，合作金融组织的主要业务是帮助各地合作社买卖债券、付息以及资金周转等。德国逐步形成了以土地抵押信用合作社与公营的土地银行互相配合的土地金融体系。⁵我国现行立法对家庭承包土地抵押采取限制的态度，各地土地抵押试验依然处于起步阶段，不存在自发性的土地抵押组织，增加了交易的成本，农民的利益表达渠道不畅通。借鉴国外做法，笔者建议我国应建立以村集体经济组织为基础的土地抵押合作组织，把农民联合起来，专职从事村集体内农户抵押土地的丈量、评估、调查工作，作为土地政策性银行的基层服务机构，受地方政府监督，维护农民利益，成为银行与农户之间的桥梁。

四、培植第三方土地价值评估机构

土地资本功能的发挥是土地流转的前提，土地作为价值较大的不动产，如果不能合理估价，不能建立相应的土地价格形成机制，自然会妨碍抵押。

由于我国对土地承包经营权流转的严格限制，并未建立相配套的流转市场机制，导致对土地的价值评估无任何参考物可以对照，因此建立独立的第三方土地价值评估机构势在必行。目前从各地的实践来看，由金融机构直接对土地总价值进行折价抵押的方式有损害农民权益的可能性，而第三方土地价值评估机构有利于土地的合理估价，有利于土地流转市场的形成。

五、发行土地债券

国外的土地银行多数将发行土地债券作为筹措资金的重要工具，利用金融杠杆进行超额融资，如日本劝业银行与北海道拓值银行发行债券所筹金额为股金的10 倍；美国联邦土地银行出售债券额为股金与公积金总额的20 倍；而德国的土地抵押合作社全部依赖土地债券来筹资 。

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发行土地债券有利于构建农村土地金融制度，进一步发挥土地的资本功能，促进流转。土地债券应由土地银行发行，债券发行的总额不能超过抵押的承包经营权的金额。⁷

1韩立达，彭迎:《国外农村土地使用权抵押的经验借鉴及启示》，载《安徽农业科学》第18377页。

2余 萍:《国外农地抵押金融制度的比较法借鉴》，载《管理科学》，2010年第10期,63页。

3肖艳霞:《农村土地金融制度创新及政策建议》，载《金融理论与实践》，2007年第7期。

4冯继康著：《“三农”难题与中国农村土地制度创新》，山东人民出版社2006出版,第177页。

5余 萍 :《国外农地抵押金融制度的比较法借鉴》，载《管理科学》，2010年第10期,63页。

6余 萍:《国外农地抵押金融制度的比较法借鉴》，载《管理科学》，2010年第10期，63页。

7陈曦:《论土地承包经营权抵押与农村土地金融业务构建》，载《农业经济与科技》，2010年第9期,65页。

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