河池水能资源开发利用管理的实践

韦承秀

河池市水利局 广西河池市 547000

摘 要：针对河池市水能资源开发利用情况，总结分析了全市水能资源开发利用管理工作的做法及成效，对还存在的难点问题进行了探讨，提出加强水能资源管理工作的对策措施

主题词：水能资源； 开发利用； 管理

引言

河池市水能资源丰富,是广西有名的“水电之乡”，水电是河池市的主要支柱产业。2001年以来，全市先后建成72座大中小型水电站，总装机容量531.805万kW，目前全市已具有147座总装机容量818.482万kW的水电站。但在这段水能资源开发利用过程中，我们也出现无序开发、管理混乱的现象，私建乱建的现象时有发生。2005年5月，随着水电建设管理职能回归水利部门后，特别是2013年出台《广西壮族自治区水能资源开发利用管理条例》（以下简称《条例》）后，我们市级水行政主管部门强力介入行政管理，牵头开展违规水电项目清理整治，组织编制河流水能开发利用规划，规范审批项目和建设管理，在加强水能资源开发利用管理工作方面取得了一些新的成效。

一、河池市水能资源开发利用管理情况

2001年以来，我市水能资源开发利用管理可以分为三个阶段：

第一阶段是2003年3月以前，由于水行政主管部门的水电建设管理职能已经移交出去，水行政主管部门对非本系统建设的水电站无法管理，而其他部门的管理又不到位或者说没有管理经验，加上当时政策的不明确性，这一阶段的水电建设非常混乱，基本上都是在发展改革部门立项即开工建设。这一阶段我市开工建设的水电站不多。

第二阶段是2003年3月到 2005年5月，在积极争取下，河池市机构编制委员会明确了市水利局水能资源开发利用管理职能，我们主要抓好新开工项目和已开工项目（补办）的符合规划建设、水土保持方案审批、环境影响评价和初步设计审查审批。同时利用业主来办理初步设计审批的机会，宣传国家和自治区关于水电建设的政策，要求业主按建设程序办事，依法办理各种建设手续。这一阶段是我市水电建设的高峰期，由于工作措施到位，我市自治区管及市管的在建项目全部按规定办理初步设计审批手续。

第三阶段是2005年5月至今，特别是2013年《条例》出台后，这阶段我市水电开发高潮已过，我们在抓好新开工的工程项目管理的同时，主要对在建项目工程进行治理整顿，重点整治“四无”水电站。

二、加强水能资源开发利用管理的主要做法

1.营造重视水能资源开发利用管理的社会氛围

河池市水电开发的最大特点是由以前的水利系统一家办电转变为全社会投资办电，很多投资者对水电建设情况不熟悉，对有关水电建设的规定不了解也不重视，对工程设计阶段的重要性认识不足，没有意识到水电站一但发生事故的严重后果，缺乏水电建设的管理人才等等，与此同时，由于以前监管不力等原因，河池市水电建设也存在一些不符合河流规划、未按程序办理审批手续以及引起流域水事纠纷、水土流失与水生态环境恶化等问题，给全市经济社会的可持续发展带来了负面影响。针对这一情况，我们首先对项目业主做好宣传工作，解释水电工程的建设与工民建的不同点，解说水电工程的特点，说明水电工程涉及公共安全及出现事故的后果，并列举一些水电开发中出现的问题和事故，引起业主的重视。为改变这一状况，我们积极组织制定并颁布了《河池市中小水电建设与管理办法》（以下简称《办法》），规范水电开发建设程序。市水利局积极参与《条例》的起草，并抓住《条例》出台的契机，动员各级水行政主管部门宣传《办法》和《条例》精神，发动河池日报广泛深入报道。通过宣传报道，社会各界形成了水能资源必须统一管理的共识，营造了加强水能资源开发利用管理的良好社会氛围。市政府做出调整水电行政管理职能的决定，恢复了水利局对水电开发行使建管主体的地位。

2.确定促进可持续发展的水能资源开发利用方针

河池市缺煤无油无气，除水能资源相对丰富外，其它常规能源资源匮乏，长期以来全市上下都很重视水能资源的开发利用。按照不同时期开发特点，我市水电发展经历了鼓励开发、无序开发和规范开发等阶段，并制定了一系列鼓励发展水电的政策，调动各级各方面输电的积极性，大在促进了水电站的开发建设，为全市电力工业的发展和山区群众脱贫致富发挥了巨大作用。但在开发过程中，也出现了15座“四无”小水电站，这种现象引起了市委市政府的高度重视，以2005年5月《办法》的颁布为标志，河池市确立了在保护生态基础上有序开发水电的发展方针，严禁跨流域引水、控制引水式电站的建设，按照流域生态保护与开发利用相结合、企业利益与群众利益相结合的方针，建立规范的开发程序，建设人水和谐的社会生态与环境，科学合理利用和优化配置水资源，维护河流健康生命，促进了水资源的可持续利用发展。

3.出台规范开发利用管理制度

水能资源开发利用管理牵涉面广，相关部门必须形成全力才能规范管理。《办法》和《条例》出台后，河池市水利局制定了《关于＜河池市中小水电建设与管理办法＞的实施意见》、《河池市水利局清理整治“四无”水电站实施方案》，进一步规范水电开发审批程序和条件，明令“四无”水电站在清理整治前腾空库容，电网公司不得接纳违规电站上网电量。环保部门也制定电站环保准入条件，明确未在广西中小河流水能资源开发利用规划中在列的水电站项目，环评手续不予审批。这些制度都要求水能资源开发必须符合规划，必须由水行政主管部门签署水工程规划同意书并进行相关项目验收。市委市政府专门做出决定，明确市水利局是农村水电站的建设行政管理主体，恢复水利局行使2003年以前划出的水电建设管理职能，从体制上理顺了水能资源管理和农村水电的建设监管职责。

4. 进一步规范项目建设审查审批和建管程序

为切实做到有章可循，河池市对水电项目报批和建设管理程序做出了明确的规定，要求水能资源开发项目必须符合两个基本条件，其一是符合河流水能开发利用规划，其二是必须获得水能资源开发权（后期是水工程规划同意书）。同时还要求项目申请核准时，必须办理相关部门前置审批文件，包括水利部门的水工程规划同意书、水资源论证报告审查意见、水土保持方案审查意见、自然资源局的项目建设用地规划预审意见、环保部门的环境影响报告批复、林业部门的征用林地的预审意见、电网企业的接入系统审查意见、移民管理部门的库区移民安置规划的审查意见、建设部门的风景名胜区或城市规划区内项目的选址意见等。对项目建设要求过程监管，一是监督项目业主严格落实项目法人责任制、招投标制、建设监理制、合同管理制和竣工验收制；二是强化对工程质量和安全的监管，防汛应急预案的审批（备案）、实施政府质量监督；三是落实各项验收工作，规定未经验收或验收不合格的不得下闸蓄水发电。

4. 积极组织和参与区水利厅对全市河流水能资源开发利用规划编制工作

河池市河流水能资源开发利用规划编制工作开展比较慢，全市除境内的红水河和龙江河有规划外，其它河流都未进行过规划。2005年区水利厅针对水电无序开发的现状，结合生态建设的需要，开展全区中小河流水能资源开发利用规划编制工作，根据工作要求，我市积极开展全市范围内的各中小河流水能资源开发利用规划编制和修编工作，并汇总列入全区中小河流水能资源开发利用规划，报自治区人民政府审批通过。全市中小河流水能资源开发利用规划的完成将进一步加强水资源管理和河道管理，促进水工程规划同意书制度的落实，防止新的违规水电项目的发生。

4. 积极开展“四无”小水电站清理整治工作

2006年8月，根据水利部的要求，市水利局牵头负责对全市“四无”小水电站的清理整治，制定了《河池市水利局清理整治“四无”水电站实施方案》。按照保护与开发并重、兴利与除害并举、当前与长远相结合、经济社会和生态效益相统一的原则，分“动员部署、清查摸底、清理整治、安全论证、验收销号、总结汇报”等六个阶段开展工作。在清查核实基础上，我们提出了一系列工作要求，对有“四无”水电站存在的县区政府都要成立清理整治工作领导小组和违规安全评价专家组，对违规项目逐个开展论证工作并采取措施整治。涉及有违规项目的县级水行政主管部门以抓典型、查处重大违规和存在安全隐患项目为重点，努力推进清理整治工作。至2007年底，全市15座“四无”小水电站完成了清理整治销号工作，水电站工程的建设管理已基本走入规范化。

3. 当前仍然存在的主要问题

《办法》和《条例》执行以来，河池在水能资源开发利用管理方面取得一些成效，但也存在一些一时难以解决的问题。主要是：

1. 管理行为不够规范

河池市政府在机构改革中明确了水能资源开发利用管理是各级水行政主管部门的主要职责，为理顺水资源管理体制奠定了基础。但水能资源开发使用权如何取得、水电站建设过程中防洪公益成本如何分摊，都还缺乏明细的规范管理办法。

2. 水电站安全运行监管职责不清

目前河池市水电站的安全运行监管方面，农村水电站由地方水行政主管部门监管，大中型水电站由经贸部门监管，但大中型水电站水库防洪度汛安全仍由属地的水行政主管部门监管，两部门相互之间的安全监管职责并未具体厘清，监管重叠，容易出现推委扯皮事情发生，影响水电站安全运行的有效监管。

3. 水电站建设与当地农民脱贫致富结合不紧密

水能资源丰富的地区大都位于农民居住的山区，其水能资源的开发利用往往与农民利益息息相关。但在实际工作中，政府对农村水电的扶持明显不足，项目建设与当地农民脱贫致富结合并不密切。一些民营资本开发小水电与农民增收无直接关系，农民从水电开发中受益不多。一些工程建设甚至恶化了农民的生产生活条件，引起当地群众的不满。此外，小水电电价严重偏低，影响了企业效益的发挥，也妨碍了电站业主拿出更多的资金补偿当地农民，因此迫切需要在增加投入的同时找准与当地农民利益的结合点。

4. 水环境保护任务越来越重

随着经济社会的快速发展，人们对河流生态环境的关注日益加强，经济社会对环境保护的要求越来越高。一些早期建设的引水式电站，由于未考虑预留生态流量，导致部分河段减脱水，生态环境破坏严重，整改措施很难到位，政府监管难度很大。

3. 今后需要强化的对策措施

1. 要以流域综合规划统揽水能资源开发利用的全局

流域综合规划是规范水能资源开发利用管理的依据，是促进流域水资源可持续利用和经济社会协调发展的重要基础，也是水利行业依法行政、充分履行管理职能的重要手段。为此要做到：严格规划编制要求，在流域规划修编过程中科学安排项目布点，防止河流高密度开发和破坏性开发；用规划突出水行政主管部门的管理职责，对无规划的项目，一律不予审批；严格执行规划，并适时开展规划的后评价和修编工作。

2. 应尽快制定水能资源有偿使用办法

水能资源属国家所有，出让水能资源开发使用权目的是引入市场机制，寻有限资源进行配制，杜绝“跑马圈河”、抢占资源等现象，防止权力寻租、国有资源无偿占有。水行政主管部门作为水资源统一管理主体，应主动承担起水能资源开发权出让、转让办法的制定任务，按照公开、公平、公正的原则，采取公开招标、拍卖等方式出让开发使用权，明确出让主体、出让程序、出让时限、出让价格、出让金管理使用方法等。

3. 要加强水电站安全管理的政策研究

针对水电站安全运行监管职责不清问题，我们要加强政策研究，协调经贸部门，进一步厘清各自监管职责，明确监管权限，从行政许可角度完善水行政主管部门的管理手段。

4.积极争取国家支持，继续抓好贫困山区农村小水电扶贫工程建设

农村小水电扶贫工程符合党中央关于打赢脱贫攻坚战的决策部署，既开发了当地优势资源，又增加了建档立卡贫困户的现金收入，还加强了贫困村的基础设施建设，做到了扶持对象精准、项目安排精准、扶贫资金使用精准、措施到户精准、脱贫成效精准，地方政府欢迎、项目业主积极、贫困老百姓拥护，是解决水电站建设与当地群众脱贫致富结合不紧密的新模式。“十四五”期间，我们要积极争取国家支持，继续加大对农村小水电扶贫工程的支持力度，实施更多的水电扶贫工程，让更多的建档立卡贫困户通过农村小水电开发受益。

5.要加强河流的生态环境保护，积极创建创建绿色小水电

水能开发利用应以维护河流健康生命为前提。随着风电、光伏、核电等新能源的相继投产，小水电份额逐年减小，同时，经济的高速发展，广大人民群众对河流生态保护要求日益提高，生态环境对水能开发利用的制约越来越凸显，小水电站面临的外部环境已经发生了根本性的变化，小水电正处在转变发展、发展方式的关键时期。在新历史条件下，小水电走绿色发展转型升级是必由之路，开展绿色小水电的创建，将是以后水能资源开发利用管理工作中的重点。

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