国土空间规划体系下地下空间规划编制研究

邓友

中部自然资源工程技术（湖北）有限公司 湖北武汉 430077

摘　要：地下空间的合理开发利用能够解决“大城市病”，有效优化城市空间结构，提升城市生活质量。本文总结了国内外地下空间利用现状，总结了国内地下空间规划编制现状，并给出了地下空间开发利用规划组织与编制思路，加强地下空间开发利用管理体系。

关键词：国土空间规划；地下空间规划

　　地下空间是一种新兴的国土资源，科学合理地开发利用地下空间，可以有效地提高土地利用率，优化城镇功能布局，缓解地面交通压力，扩大城镇基础设施和公共设施规模，保护和保存地方历史文化景观，为城市绿化，减少环境污染，改善居民生活环境创造条件。通过城市地下空间开发利用规划编制，可以有效地探索城市规划的实施途径，明确地下空间规划与城市规划的协调关系，解决土地限制与城市发展意愿之间的矛盾。

一、国内外地下空间开发利用现状

（一）国外地下空间开发利用现状

十九世纪六十年代，英国伦敦率先开通了地下铁路，市政规划建设行业以此为起点，开始对地下空间进行开发利用，在城市现代化建设中发挥了重要作用。国外地下空间的开发利用总体上经历了以下阶段：开发利用建筑地下空间、地下商业综合体、地下商业综合体和地下交通构成的地下综合城市；同时地下空间的开发利用在市政服务方面也从简单的地下管网系统发展到了由大型供排水系统、能源系统、废弃物处理系统构成的综合系统。

从国外地下空间开发利用的效果来看，主要解决了以下几个问题：一是大量建造地下交通系统，配合地面交通建设，缓解了城市地面交通的拥挤情况；二是盈利性的地下商业空间和非盈利性的地下交通设施相结合的综合体，取得了社会效益、经济效益的双增长；三是综合利用城市地下空间改善和提高城市居民生活质量。

（二）国内地下空间开发利用现状

随着我国城市化速度的加快，一些区域中心大城市地面交通拥堵、环境恶化的问题较为突出，为了满足城市更新和新城建设的客观需求，我国地下空间开发利用走上了快车道，其主要经历了以下三个阶段：第一阶段是在改革开放初期，平战结合方针指导下，城市人防工程逐步改造，既发挥战备效用，又发挥社会和经济效用；第二阶段是上世纪90年代，随着国际上对城市地下空间开发利用的进一步认识，我国的地下空间的开发利用模式都是以地铁建设为主体，并随之搭配商业、娱乐等多功能地下综合体，打造了城市多区域商业中心；第三阶段是本世纪以来，为解决旧城更新改造和新城建设，多样化的地下空间利用给城市地面带来了新的活力，改善了城市地面生活环境，交通、商业、居住、娱乐等有机整合起来，创造了更加富有活力的城市。

国内地下空间开发利用有着与国外不同的特点，第一国内地下空间开发利用规模大，开发速度快，特别是新世纪以来，很多大城市开始把地面可利用空间相对应的地下空间全部加以开发利用，各类交通及公共设施全部置于地下空间，保持了地面优良的生活环境；第二国内地下空间开发利用借鉴国外经验，把地下空间开发利用变成了城市建设和更新改造的一部分，实施地面、地下、地上协调发展模式并取得了一定的成果；第三交通枢纽立体式开发，在不同的层面设置展厅和换乘通道，减少了地面车流、人流量，并在节省出来的地面空间合理绿化，改善了整个城市的环境；第四随着建筑技术、新材料技术的不断进步，我国地下空间建筑设计水平、艺术水平都有了巨大的提升，成为了居民安全舒心的活动场所。

二、国内地下空间规划编制现状

一般情况下，我们以1997年《城市地下空间开发利用管理规定》和2006年《城市规划编制办法》为节点，把我国地下空间规划编制分为三个阶段。

（一）1997年前

《城市地下空间开发利用管理规定》出台前，仅杭州、深圳、青岛等少数城市开展了地下空间开发利用规划研究和编制工作。比如1993年杭州市政府在对城市总体规划进行修编时，就把“杭州市地下空间规划研究”作为重要课题来编制专项规划。

（二）1997年后

住房城乡建设部于1997年颁布并于2001年修订的《城市地下空间开发利用管理规定》，使城市地下空间规划、建设和管理有了明确的方向，并对规划编制制度和内容提出了明确要求。条例颁布实施后，我国许多城市的地下空间开发利用规划都有不同层次和形式的规划编制。如北京、深圳、杭州、上海、重庆、南京等地根据当地城市发展规划要求，结合自身的实际情况，编制了多种多样的地下空间开发利用规划，为我国制定地下空间开发利用规划积累了大量实战经验。

（三）2006年后

2006年颁布实施的《城市规划编制办法》明确把地下空间规划内容纳入城市规划编制体系。根据这一《办法》各省市开始加快出台适合自身的地下空间编制细则，而一些经济发达城市、区域中心城市则开始了新一轮的地下空间编制，且以厦门、青岛、石家庄、合肥、长春等城市为代表的专项规划为主。

三、地下空间规划组织编制思路与建议

从国内总体上来看，地下空间开发利用的规划编制已经进入一个高速发展、全新发展的阶段，在理论研究和编制实践方面都有了不少成果，逐步成为引导未来国土空间规划最有力的工具。随之而来的重点问题就是如何编制和实施控制性详细地下空间规划。

（一）因地制宜、有的放矢

应当看到，各城市的经济发展水平、城市交通状况、城市土地功能分区、地质工程状况、城市定位功能状况各不相同，各城市对地下空间的开发利用要求也有很大差异。为此，地下空间规划编制应结合城市发展水平和地下空间利用现状，充分利用以往城市发展历史数据和未来发展规划，科学指导，合理推进，使地下空间的开发利用达到自身条件限制下的最大效率，提高社会效益和经济效益。在开发利用地下空间的过程中，自然资源和规划主管部门要完善数据收集，找到实践中的短板要素，积极探索新技术解决问题，以利于地下空间规划编制的进一步提高，探索更适合城市自身的规划编制模式。

（二）多方协商、动态调整

要建立一个以国土空间规划委员会为主干，市政统筹、市场协作、专家咨询、公众参与为辅助的多方协商模式。一是由国土空间规划委员会发布地下空间开发利用法规等政策性文件，负责重点地区地下空间开发利用方案的论证；二是由住房城乡建设部门、交通运输部门、水利与湖泊部门等共同协商、调整、评估地下空间详细规划，确保政策性文件公开、公平、公正。

（三）信息化建设提上日程

随着信息技术的发展，地下空间开发利用信息化管理成为一种趋势。在地下空间规划编制工作统筹中，建立地下空间资源开发利用的信息数据管理和共享机制，制定统一遵守的信息标准，保障各部门之间数据连接和交换的通畅，实现地下空间规划编制分期建设目标数据一致、决策方向一致、数据分析表达处理一致，最终实现地下空间开发利用智能化管理。同时，要将地下空间资源开发利用的相关资料统一纳入国土空间规划基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，以满足国土空间规划的相关要求。

结束语：

我国在地下空间开发利用实践中，积累了较多的经验，地下空间规划编制工作也日趋科学化和综合性。但是，我们也要吸取各地地下空间开发利用实践的优秀成果，并结合城市自身发展的需要，共同制定出更加法制化、规范化和程序化的开发利用规划。

参考文献：

[1]于文悫,顾新.立体城市规划理念和实现路径探索——《城市总体规划改革与创新》地下空间规划问题研究[J].地下空间与工程学报,2015,11(1):1-9.

[2]于文悫,顾新.从规划许可困境看地下空间规划组织与编制[J].城市规划,2015,39(5):62-67. DOI:10.11819/cpr20150510a.