大连市生态保护红线划定浅谈

杨俊强

大连市国土空间规划设计有限公司 辽宁省大连市 116011

摘要：大连市生态保护红线是保护生态资源的重要底线，是城市合理、有序发展的重要保证，是生态文明建设的重要依托。生态保护红线作为国土空间规划中三条控制线之一，对生态空间发展、生态资源保护有着重要的意义。

一、背景概况

2011年，我国首次提出了划定生态保护红线的战略决策。2015年1月，《中华人民共和国环境保护法》明确规定：在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。2015年5月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》明确要求，在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。2019年11月，国家印发了《关于在国土空间规划中统筹划定三条控制线的指导意见》，明确了生态保护红线的管控要求，为新时期生态保护红线划定及管控明确了方向。划定生态保护红线，是党中央、国务院站在对历史和人民负责的高度，对生态环境保护工作提出的新的更高要求，体现了以强制性手段强化生态保护的政策导向与决心。

为贯彻落实国家关于划定生态保护红线的决策部署，辽宁省委省政府高度重视生态保护红线划定工作，中共辽宁省委办公厅辽宁省人民政府办公厅印发了《关于印发贯彻落实〈关于划定并严守生态保护红线的若干意见〉方案》，提出要落实主体功能区制度，优化国土空间格局，保护具有重要生态功能的生态空间，保障生态安全的底线和生命线，并提出了辽宁省生态保护红线划定的总体目标。

2019年7月，辽宁省部署了全省的生态保护红线划定工作，大连市高度重视，开展了以区县自查方式的划定工作，经过两年的多轮梳理，并多次赴省厅汇报咨询，最终形成了本次的划定方案。

二、指导思想、目标和原则

1.指导思想

全面贯彻落实党的十九大精神，坚持科学发展观，以改善生态环境质量为核心，以保障和维护生态功能为主线，按照山水林田湖草系统保护的要求，在重要生态功能区、生态敏感区和脆弱区划定并严守生态保护红线，实现一条红线管控重要生态空间，制定生态保护措施，切实加强保护与监管，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，为改善大连市生态环境质量，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，提升生态文明建设水平奠定坚实的生态基础。

2.划定目标

在充分认识区域生态系统服务功能、生态环境敏感性空间分异规律的基础上，划分对保障地区生态安全具有重要意义的区域，形成满足生产、生活和生态空间基本需求，符合地区实际的生态保护红线区域空间分布格局，确保具有重要生态功能的区域、重要生态系统以及主要物种得到有效保护，为大连市生态文明建设和可持续发展提供重要保障。

3.划定原则

本次生态保护红线划定按照“生态功能不降低、面积不减少、性质不改变、实事求是、科学精准”的原则开展工作。

在管控要求方面，要按照生态保护红线8条管控要求：生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括：①零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖；②因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查；③自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动；④经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集；⑤经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动；⑥不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设；⑦必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；⑧重要生态修复工程。在基础数据数方面，要结合各区市县的“三调”成果。

三、主要内容

1.总体划定情况

按照《辽宁省生态保护红线划定细则》要求，结合大连市实际，开展了水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护等生态功能重要性评估和水土流失、土地沙化等生态敏感性评估。在科学评估基础上，对各类禁止开发区域及其他保护地进行叠加校验、边界处理（融合、聚合、去碎斑等）、现状与规划衔接、跨区域协调、上下对接等环节，去除集中连片的城镇建成区、永久基本农田和规模较大的矿产资源开发区等区域，形成大连市生态保护红线划定结果。最终确定的科学评估生态保护红线面积为10677平方公里，其中陆域面积约2007平方公里占全市国土面积的14.6%，海域面积约8670平方公里，约占海域面积的28.8%。

2.效益分析

全市陆域双评价生态极重要区87%纳入生态保护红线，海洋生态极重要区94%纳入生态保护红线，海陆合计约93.7%生态极重要区纳入生态保护红线，其余部分为不符合红线管控要的建设用地、大面积确权海域、耕地等；全市23个自然保护地，已全部纳入生态保护红线；一级公益林98%纳入生态保护红线，其余多布较为零散的林斑，面积较小；14县个级以饮用水源地98.5%纳入生态保护红线，其余为面积大于1公顷的基本农田。

自然岸线重点补划区域为旅顺、金普新区和庄河市，原则上向海一侧补划至少200米，加强自然岸线保护。

3. 协调性分析

（1）与国土空间规划对接

由于大连市国土空间总体规划正在编制，城镇开发边界划定工作刚起步，目前还没有初步成果，本次生态保护红线划定按照生态优先的原则，城镇开发边界在下一步划定过程中应避让生态保护红线。与永久基本农田协调方案，生态保护红线划定过程中与国家审核的永久基本农田数据进行校核，对符合调出要求的永久基本农田予以调出，不符合调出要求的予以退出。

（2）与土地利用规划对接

与《大连市土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案对接主要涉及允许建设与永久基本农田。对于允许建设与生态红线冲突的，确有建设需要的调出，其他的本次不做为红线调出理由，在下一步国土空间规划编制过程中应避让生态保护红线，实现生态保护优先，同时能够实现建设用地向城镇集中建设区集中布局，集约发展。

（3）与城乡总体规划对接

与城乡总体规划的对接主要包括《大连市城市总体规划（2001-2020年）（2017年修订）及各市县总体规划，重要梳理城镇建设用地与生态保护红线的矛盾，区未来确有建设发展需要的在充分举证前提下进行调出，其他则在新一轮国土空间规划中对规划方案进行调整，为生态保护让路。

（4）与林业部门相关规划对接

本次生态保护红线划定与自然保护地整合优化方案进行了全面对接，将整合优化后的自然保护地全部纳入到生态保护红线内，对自然保护地调减的区域，生态红线也同步进行调减。

（5）与矿产资源开发相协调

本次划定将合法举证的采矿权及有开采需要的探矿权从红线中调出，对近期可关闭或退出的，则保留在生态保护红线，将来从红线中逐步退出。

（6）与城乡发展现状协调分析

本次划定与国土三调进行了全面衔接，将红线中集中分布的面积较大的城镇村及工矿、耕地、果园、设施农田地进行调出，面积较小、分布零散对生态影响较的小则保留在生态红线内。

（7）与重点建设项目对接

对生态红线已批的风电、水电、光伏、旅游开发、基础设施以及国有土地收储项目在举证充分的前提下，对生态保护影响小，符合管控要求的保留在红线内容，不符合管控要求的进行调出处理。