浅析国土空间规划立法的逻辑路径与基本问题

邱瑛

烟台市城市规划编研中心 山东省 烟台市 264001

摘要：为了能够有效提高我国国土空间的综合管理水平，使得国土空间利用率可以得到有效提升，需要注重结合目前我国国土空间规划的一些相关要求，具有针对性地提出相应的法治管理准则，以此来促进土地管理能力不断提高。从现状来看，由于受到以往较为传统的土地法的管理制约，导致目前我国土地管理能力的提升受到了一定的限制，同时国土空间的规划也存在着相对较为模糊的问题，所以规划立法属于一项势在必行的工作。因此，本文便针对国土空间规划立法的逻辑路径还有基本问题做出分析和探讨。

关键词：分析探讨；国土空间；规划立法；基本问题研究；逻辑路径

前言：国土空间规划立法属于我国土地管理制度还有土地管理体系逐步健全过程中所形成的一种系统性的重要法律内容。现如今在经济社会高速发展的状态下，国土空间规划体系的建立健全能够有效推动我国生态文明建设，促使生态文明管理质量以及管理效率不断提升。所以唯有借助各种有效措施对国土空间规划立法展开科学合理的管理以及编制，才可以切实有效地解决我国土地规划过程中存在的一些问题。因此，有必要针对国土空间规划立法的逻辑路径还有基本问题做出一些思考和探索。

1. 针对国土空间规划立法的基本问题分析

针对目前的法律法规还有各种文献当中的规划种类进行分析，能够将我国现行的多种空间规划的一些相关法律法规有效划分成五个主要规划种类：一是城乡规划类，二是土地利用规划类，三是国土规划类，四是资源环境保护类规划，五是基础设施类规划。针对这些规划的内容以及结构进行梳理和分析，能够将我国现有的空间类规划立法的特点有效呈现出来：一是规划立法的管理存在着较为分散的问题^[1]。主要可以体现在规划部门以及规划职能等方面的过于分散的状态上。二是相关规划立法的法律法规级别并不高，尤其是在国土规划、区域规划还有主体功能区规划等方面目前仍然没有制定出专门立法。三是各类规划之间的地位还有相互关系存在不够明确的问题，从整体来看，对于一些主要空间类规划制定的依据一般都是五年一变的国民经济以及社会发展规划，例如：《土地管理法》当中的第17条以及第24条；再如《城乡规划法》当中的第5条等，这些主要依据的不断变化，间接导致实践过程中各类空间性规划存在着一定的不稳定性。四是对于目前现行的相关立法来讲，绝大部分体现的都是管理型立法的特征，更加注重的是对各类型规划制定以及实施等诸多不同环节的管理，但是对于公众参与的规定明显存在着不够充分的问题。

以上提到的这几个问题不但是新法制定过程中需要面临的一系列问题，同时也属于立法想要确切实现的目标，主要可以体现在以下几点：一是，应注重实现空间类规划领域的统一立法。二是注重明确好新法和目前正在施行的相关法律以及中央政策之间的关系。三是，应注重坚持将空间规划作为我国可持续发展战略实施过程中不可或缺的公共管理工具这一定位的同时，还应该注重确认以及保护受空间规划影响的一些私主体的各方面的权益，以此来实现从空间管理不断向着空间治理方向的有效转变。

2. 针对国土空间规划立法的逻辑路径分析

1. 注重做好立法前提的空间规划体系建设工作

对于空间规划体系的科学化构建来讲，其必须要注重对给定空间范围内的各类自然资源展开细致、全面以及深入的调查评价，这一举措也属于实施国土空间用途管制还有做好空间规划编制的一个重要前提^[2]。对此，不但要注重依照统一的调查依据、体系以及标准等及时有效地建立健全全国范围内的自然资源统一调查监测制度，同时还应该在规划编制主体方面，注重进一步落实公共参与的具体程序规则设计工作。对于各级政府规划权利的划分来讲，尽管我国已经拥有了国家、省以及市县这种三级划分，不过仍需在此基础上对新的国土空间规划体系进行更为细致的划分，即划分为“两层五级三类”。

首先，对于“两层”来讲，其主要指的事将国土空间规划有效划分为微观层面的地方规划还有宏观层面的结构规划。

其次，对于“五级”划分来讲，其主要指的是空间规划的编制主体，主要包括中央、省、市以及县还有乡。尽管三级划分能够让市县政府获得更多的规划自治权，比较符合目前规划权下放的国际趋势，不过对于我国来讲，如果想要在定用途、定数量还有定空间以及定时间的土地用途管制基础上打造出一个国土空间用途管制制度，便需要注重对原土地利用规划体系下的市级规划编制权利以及乡级规划编制权力进行保留。

最后，对于“三类”来讲，其主要指的是国土空间规划在整体上需要注重包括以下三类，一是总体规划（主导性），二是专项规划（实施性），三是详细规划（主要指乡以下的单元规划，其也具备着实施性）。

2. 注重规划实施以及健全修改的法律保障机制

对于规划实施的具体环节来讲，必须要注重统一各类空间性规划的期限，同时注重完善规划修改的法律程序

^[3]。当通过审批的空间规划进入到实施阶段的时候，唯有在满足法定要求的情况下才可以启动修改程序，并且一定要征求相应空间范围内相关利害关系人的意见，同时还需要对修改的必要性展开科学有效的评估论证。如果由于规划修改而对相关利害人自身的合法权益产生了一定程度的损害，则必须要依法对其提供相应的补偿。站在提升我国国土空间治理能力以及水平的方面来看，制定一个统一的国土空间规划便表明我国目前现行的各类规划许可证的审批程序也能够得到有效简化以及融合。注重在全国自然资源统一调查监测制度这一基础上打造并且不断优化国土空间动态监管以及基础信息平台，能够有效简化以及整合各类具有一定差异性的审批流程。

根据目前我国正在开展的行政审批制度改革来看，例如：浙江省的“最多跑一次”的改革，其能够有效增强我国国土空间规划审批、监管以及修改还有补偿等各个程序的便捷性以及高效性，从而切实实现我国空间规划领域的“多证合一”。在此基础上，还应该针对空间规划编制、审批、实施还有修改过程当中有可能存在的各类违法行为，来设置一些相对应的法律责任制度。相对来讲，我国《城乡规划法》对于这方面的规定相对比较完善，所以可以为新法当中相应内容的合理制定提供一个较为可靠的参考和支撑。

结语：综上所述，对于目前我国国家空间规划法律的完善以及建立来讲，其与我国的政治管理相关要求有着极为密切的联系。因为我国目前施行的是单一制，所以，对于地方政府来讲，想要实现立法便需要获取到更多以及更大的规划权利，而这则需要以中央政府的授权支持作为重要依托，在这种背景下，制定一个明确统一的国土空间规划立法便属于一个势在必行的工作。注重空间规划立法的有效实施，不但可以有效为我国国土规划的开展实施提供一个极为关键的基础理论依据，并且能够有效推动“多规合一”的法律制度改革。从现状来看，我国国土空间规划立法虽然势在必行，但是同样也面临着诸多问题以及矛盾之处，所以必须要注重有效地开展调查工作、规划工作等诸多环节以及步骤，如此才可以推动空间规划立法速度能够不断加快。

参考文献：

[1]严金明,迪力沙提·亚库甫,张东昇.国土空间规划法的立法逻辑与立法框架[J].资源科学,2019,41(9):1600-1609.

[2]叶梦.利益相关者视角下的国土空间规划研究[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版）,2021,18(1):50-55.

[3]朱雷洲,谢来荣,黄亚平.当前我国国土空间规划研究评述与展望[J].规划师,2020,36(8):5-11.