医共体建设背景下基层人才“县管乡用”模式初探

王佳佳 周婷 王贺 乔连迪

国家卫生健康委能力建设和继续教育中心 北京市 100089

摘要：从基层医疗机构人才困局出发，探讨了县域紧密型医共体建设中“县管乡用”人才招聘和培养模式的方法和路径，并就该模式的优点及发展趋势做了分析。最后得出结论，在“小病不出村、大病不出县”的改革目标下，“县管乡用”模式必将一进步得到推广，但现阶段仍有待进一步完善和改进。

关键词：人才荒 医共体 县管乡用 强基层

“强基层”一直是我国医改的重点、难点和核心内容。近年来在国家层面和各级机关通过出台一系列政策，支持和推动紧密型医共体建设，以期借助县乡村一体化发展网络，实现“强基层”目标。

众所周知，“强基层”的关键是“强人才”，即培养一支扎根基层、素质优良的全科医生队伍。为此，近年来各地在医共体建设过程中探索出不少“强人才”的方法，其中“县管乡用”被认为是当前最行之有效的路径之一，目前该模式已被写入国务院文件。

1 基层人才困局

近年来，在分级诊疗、医共体建设等政策推动和财政大力投入的支持下，各地基层医疗机构在基础设施和硬件建设方面取得了长足进步，但人才队伍现况仍无法适应和满足经济社会发展和人民群众日益增长的医疗健康服务需求。人员配备不足、队伍整体素质不高、人才配置不合理、人才流动机制不健全等问题仍普遍存在。

吴德沛调研发现，2009年至2017年，全国74.9%的新增卫生技术人员流向医院，仅19.5%流向基层，基层卫生技术人员占比持续下降，经济欠发达地区和边远地区尤为突出。¹祝嫦娥、陈昭蓉等对基层卫生人才情况分析认为，从新医改至今，基层卫生人才总数呈逐步上升的趋势，但乡村医生和卫生员数量呈下降趋势；基层卫生人才的学历虽有提升，但总体水平仍然较低，普遍集中在大专和中专；基层卫生人才职称主要以助理、士级为主；东部地区基层卫生人才数量显著高于中部和西部地区。²

笔者分析近几年我国卫生健康事业发展统计公报发现，近三年医院人员占比在上升，基层人员占比则在下降。2017年末卫生人员机构分布中，医院697.7万人（占59.4%），基层医疗卫生机构382.6万人（占32.6%）；2019年末卫生人员机构分布中，医院778.2万人（占60.2%），基层医疗卫生机构416.1万人（占32.2%）。³

全国各类医疗卫生机构人员数（万人）

机构类别	人员数		卫生技术人员
	2018	2019	2018	2019
总计	1230.0	1292.8	952.9	1015.4
医院	737.5	778.2	612.9	648.7
公立医院	574.8	600.2	486.8	509.8
民营医院	162.7	178.1	126.1	138.9
基层医疗卫生机构	396.5	416.1	268.3	292.1
#社区卫生服务中心（站）	58.3	61.0	49.9	52.5
乡镇卫生院	139.1	144.5	118.1	123.2
专业公共卫生机构	88.3	89.6	67.8	70.0
#疾病预防控制中心	18.8	18.8	14.0	14.0
妇幼保健机构	45.5	48.7	37.7	40.5
卫生监督所（中心）	8.2	7.9	6.8	6.5
其他机构	7.8	8.9	3.9	4.6

来源：《2019年我国卫生健康事业发展统计公报》

基层医疗卫生机构人员占比下降显然是一个不好的信号，这说明当前基层人员“招不进、留不住、学历素质偏低、分布不均衡”等困境仍未得到有效缓解，基层卫生技术人员人才体系建设还有很长的路要走。

2 “县管乡用”模式分析

为破解基层“人才荒”，不少地方探索建立委托培养制度、定向培养制度、给予解决编制等路径。2014年，浙江省苍南县在全国较早地提出了“县管乡用”的模式。

2.1苍南模式

2014年，苍南县与温州医科大学在全国率先联合推出“县管乡用5+3”全科医生培养模式。学生高考录取后与县卫生行政部门签订委培协议，在温州医科大学学习5年，毕业后在县人民医院进行3年规范化全科医生培训。学生毕业后人事关系先挂靠在县全科医生培训管理中心，规培后挂靠在县医共体（“县管”），医共体根据全县各乡镇人力资源实际需求和规培期考核成绩，择优分配人员到下属乡镇医疗机构工作（“乡用”）。

笔者在实地访谈中了解到，苍南县“县管乡用”模式的核心是打通县、乡两级医疗人才资源共享渠道。如“县管乡用”全科医生享受职称聘任优先权益，在基层服务5年期满后， 20%左右的优秀学员可就地提拔使用或医共体单位内部统筹调配使用；还如医共体推动基层全科医生在县级医院培训学习，同时落实拟晋升中高级职称人员下基层服务政策，促进优质医疗资源下沉。

2015年以来，苍南县共有100名各类专家赴基层进行业务培训400余次，培训全科医生800余人次。2019年，全县医疗卫生领域高级职称人员下基层服务1976人次，中级职称人员下基层服务2810人次。

2.2东阳模式

2018年东阳市启动“医共体人才池”建设，变以往基层医疗单位独立招聘人员为全市统一招录。该市将新招聘的人员全部纳入“医共体人才池”管理，经牵头县级医院共同培养后，由医共体管理中心进行统一调配使用。

东阳市将纳入“医共体人才池”人员的编制身份挂靠在城区基层医疗机构管理，同时通过“给身份、提待遇、高配套、强培训、有轮转、谋长远”等六大抓手，推动人才向偏远山区流动。

“医共体人才池”模式激发了基层医疗机构活力，仅2018年1-7月，东阳市基层医疗机构门急诊人次就同比上升29.73%，住院人次同比上升90.74%，正式在编人员人均薪酬同比增加18.6%。

2.3 垫江模式

自2015年来，重庆市垫江县在全县基层医疗机构建立临床医师配置模式，实行“县管乡用”轮换派遣制度，解决基层“人才荒”难题。具体而言，就是在县级医疗机构层面设置“县管乡用”专用的100个医师编制，派遣取得执业医师证、在县级医院临床工作5年以上、达到中级及以上水平的医师到基层服务。

县级医院医生派遣期一般为一年，派遣医师在服务期内将停用原单位的医师工作账号，但医院保证其编制不减、薪酬不降、身份不变，派遣期满回原单位后可享受晋升职称优先、提干优先、评优优先等福利。与此同时，基层医疗机构也选派人员到派出县级医院进修学习，提升自身能力的同时缓解县级医院人才下沉后的人员不足困难。

实行“县管乡用”轮换派遣制度后，基层医疗机构不断开展新技术、新项目，诊疗量大幅提升，同时基层上转患者持续增加，县级医院发展也获得实惠。

3 讨论

苍南县委托培养、东阳市“医共体人才池”和垫江县轮换派遣制勾勒出“县管乡用”的三种不同模式，当下更多的形式和路径仍在各地不断探索，而政策的推动无疑将加速这一进程。

2017年国务院办公厅《关于深化医教协同进一步推进医学教育改革与发展的意见》明确指出，鼓励各地探索实行“县管乡用”（县医院聘用管理、乡镇卫生院使用）的用人管理制度⁴。2019年全国健康扶贫工作电视电话会议更是提出，要强化人才统筹使用，推广“县聘县管乡用、乡聘村用”以及从卫生院选派医生开展巡诊或派驻等措施。

可以预见，随着县域紧密型医共体建设的不断深入，“县管乡用”将进一步在全国范围内推开，其也将成为医共体内人员统一管理、统一使用的主要手段。但同时，这一模式也面临诸多挑战。如如何建立长效机制、如何进一步调动县级医院的积极性等机制建设有待进一步完善。需要强调的是，“县管乡用”不仅仅是医共体内部的改革，而是区域医疗资源的重构，需要政府在经费、招聘、编制、待遇等方面给予全力保障。

参考文献

1 苏雁 让百姓家门口的好医生越来越多 《光明日报》 2020.05.15 03版

2 祝嫦娥，陈昭蓉，周丹丹等 基层卫生人才队伍建设路径探索 医学与社会杂志 2019，09， 28-31

3 2019年我国卫生健康事业发展统计公报

http://www.nhc.gov.cn/guihuaxxs/s10748/202006/ebfe31f24cc145b198dd730603ec4442.shtml

4 《关于深化医教协同进一步推进医学教育改革与发展的意见》国办发〔2017〕63号

http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-07/11/content_5209661.htm