论消防行政执法模式的变革及完善

宋丽娜

东城区消防救援支队 北京 100036

摘要：消防监督实行“双随机、一公开”后，有效地防范了火灾风险、消除了火灾隐患、打击了消防违法行为，取得了社会效果和法律效果的统一。但还需要进一步明确监管对象的属地管辖权原则、主体界定原则和检查结果公开的范围和对象，健全相关法律机制。

关键词：消防监督 双随机 一公开

随着消防部队的改革转隶,无论是从《消防法》等法律、法规的修订完善上，还是从日常消防监督执法工作模式上，随着身份的转变，消防监督执法工作的行政法属性进一步得到明确，在消防行政执法领域的改革也进一步得到了深化。

1. 消防行政执法模式的变革

2019年3月19日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平主持召开中央全面深化改革委员会第七次会议，审议通过了《关于深化消防执法改革的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确了消防执法改革5个方面12项主要任务。提出了要在加强事中事后监管方面，实行“双随机、一公开”监管，明确抽查范围、抽查事项和抽查细则，合理确定抽查比例和频次。

“双随机、一公开”监管模式的变革打破了消防执法领域长期以来实施的“管片”执法方式，即不再由固定的消防监督员负责某一街道、乡镇辖区内的消防监督执法工作，而是按照一定的抽查范围、抽查频次，利用随机生成执法检查计划的方式，随机抽取社会单位、监督员进行执法检查计划指派，对执法检查计划、执法检查结果实时公开。

2. 变革后的消防行政执法模式取得的效果

自2019年5月全国实施“双随机、一公开”监管模式改革试点工作以来，以北京为例，按照重点单位全年抽查不低于100%的比例，月度抽查重点单位不少于辖区重点单位15%比例，合理确定抽查比例和频次，完善了抽查细则，对重点单位的监督检查更加具有针对性，实现了社会效果与法律效果的统一。

2.1“双随机、一公开”监管模式取得的社会效果

改革措施的落地，尤其是“双随机、一公开”监管模式的推广应用，困扰消防执法领域多年的社会评价顽疾得到了有效改善。

长期以来，由于管辖对象过于宽泛,其他部门遇到执法困难时往往借助消防执法的力量，并且监督员固定管辖某一街道或乡镇，在工作中难免被被各种非消防职责牵动：拆违、强制执行等纷纷借助于消防执法的违法情况屡见不鲜；邻里纠纷、举报投诉也借助消防问题解决个人诉求。且处罚幅度过大、执法对象宽泛，稍有不慎，容易引发被处罚主体的误解，认为执法不公平、不透明，将执法误认为是“扰民”。尤其是对个人的执法，更要时刻注意防范化解执法对象的不理解、不配合等突出矛盾。

通过“双随机、一公开”监管模式的应用，抽查范围、抽查事项和抽查细则都得到了进一步明确，抽查结果完全向社会公开，既做到了职责明确，将消防执法从其他繁杂的社会性事务工作中解脱出来，又打消了被监管主体的顾虑和疑惑，实现了案件办理的程序正义、结果公开，取得了良好的社会效果。

2.2 “双随机、一公开”监管模式取得的法律效果

“双随机、一公开”监管模式推广前，基层执法人员长期面临着高负荷、高压力的执法环境：以北京市东城区支队为例，在重点勤务保卫期间，每组监督员的月度检查单位数量最高达到220家次，在周六日无休的条件下平均每天至少要检查单位10家以上，走马观花的现象普遍存在。但是对于重点单位的监管却往往抽身乏力，存在走过场的问题。

“双随机、一公开”监管模式推广后，基层执法环境明显的改善：计划性增强，确定月度执法计划,以年度、月度执法计划以及专项执法工作替代运动式突击检查，可以对监管对象可以实现“深耕细作”，辖区内火灾风险高危单位清晰明了；明确了抽查细则后，监督员对重点单位的监督检查实现了标准化、流程化，也更具有针对性，有效防范和化解了消防隐患；打破了固定管辖区域，有效避免了人情干预执法，有效化解了廉政风险；进一步规范了裁量权限，不仅向社会公开行政处罚的自由裁量规则，而且月初公开执法计划、月底公示执法结果，提高了执法的公开性、透明性，获得了执法对象的一致认可。

“双随机、一公开”监管模式的转变加强了事中事后的监管，有效化解了火灾风险，消除了火灾隐患、打击了消防违法行为，取得了良好的社会效果和法律效果。

3.消防执法模式变革后尚待完善之处

随着“双随机、一公开”工作的逐步开展，工作中也遇到了一些亟待解决的问题，需要进一步健全法律机制上予以完善。

3.1要明确监管对象的属地管辖权原则。

监管对象应该以注册地管辖为原则，以属地管辖为补充。

在“双随机、一公开”随机系统中，监督对象的社会单位库是依托重点单位库建设的，重点单位库中包含了辖区内重要的施工现场，其纳入检查的单位往往是建设单位而不是施工单位。但是在实地检查过程中，尤其是对施工现场的检查，往往施工单位的违法行为多发。但是这些施工单位一是多为外地注册的单位；具有施工现场往往具有一定施工周期，施工单位的流动性较大，社会单位库的维护存在一定困难。

例如：北京市辖区内的施工现场，检查中经常会发现施工单位持有河北、江苏等地颁发的营业执照或者注册地为其他省市。在年度计划、月度计划制定过程中，这类注册地为非北京市辖区的主体单位，往往没有被纳入检查计划中来。并且这类单位，往往还存在一些借用施工单位资质等其他违法现象，其主体身份的真实性无法辨别，与注册地核对存在一定困难。一旦纳入监管处罚后，行政处罚异地执行也存在较大难度。因此，是按照违法行为发生地管辖还是按照违法主体注册地管辖需要进一步明确。

3.2要合格界定监管对象的范围和相关关联性。

监管对象应该以具有主体经营资格的单位为原则,以单位管辖的场所为补充。按照《消防法》规定，应当对机关、团体、企业、事业等单位进行消防监督检查。也就是说消防监督检查的对象首先的具备一定的主体经营资格的单位，是法律拟制的“人”，能够承担独立的法律责任。但是在抽查中我们往往面临着这样一种现场。例如：东方广场写字楼由某物业管理公司进行管理，物业公司是消防监督检查单位库中的被检查对象。但是同时，东方广场写字楼中还租赁若干家大中小公司，而且这些公司对于租赁面积之内的消防安全承担独立的法律责任。按照重点单位的界定标准，有一些公司也纳入了被抽查单位库中。那么就会存在检查物业公司时，对于公司没有检查的计划，所以对专属区域无法抽查，对联动控制的设备设施无法按照抽查细则测试。而上一个月可能刚刚抽查了物业公司，下一个月按照计划则抽查了该大厦内的公司，并且还要对物业公司管辖的联动控制设备进行测试。造成了不必要的执法效率的低下，和多次检查的“扰民”。因此，需要进一步明确被检查单位库中单位的关联性，在抽查时将具有关联性的单位一并抽取。

3.3要在法律上进一步完善结果公开的范围和对象。

检查结果应以主动向被检查主体公开为原则，以利益相关方申请公开为补充。在随机抽查后，结果的公开往往引发了社会的关注，安全问题无小事。一方面被检查单位的信用评价与处罚结果息息相关，另一方面被检查单位的利益相关方也非常关注检查的结果。同时，社会中也存在一些职业打假人等其他利益主体，与被检查单位存在其他民事纠纷的主体等非消防利益的诉求方。为了避免有些涉及重点部位、场所或社会公共利益的检查结果引起不必要的恐慌，应当向被检查单位主动公开检查结果，但是对于不涉及的利益相关的单位应当依申请公开，按照一定的判定原则决定是否公开。

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