浅论我国国土空间规划体系发展及国外空间规划的经验

徐磊

平邑财金投资集团有限公司 山东 273300

摘要：随着我国经济社会的持续发展，我国国土空间规划体系已经初步形成。空间规划体系是国家方方面面的投射，随着发展和改革的深入，我国建立起自己特有的空间规划体系，对经济、社会、生态都有很重要的意义。本文就我国国土空间规划体系发展及国外空间规划的经验展开探讨。

关键词：空间规划体系；国际经验；国土空间规划体系

引言

城市规划是对城市发展所进行的系统梳理，良好的城市规划有助于加快城市经济建设、增加城市文化深度、提高城市精神文明风貌。不过，城市规划必须与城市发展相适应，不能脱离城市发展的实际情况和方向。以下就联系实际来谈谈城市规划与城市发展的适应性，仅作抛砖引玉之用。

1我国国土空间规划的产生

空间规划的理念起源于资本主义社会，我国随着计划经济转向市场经济，建立了土地经济交易市场，从而形成了具有我国特有的经济内涵的土地空间规划。我国的规划体系，主要基于两个体系，一个是土地规划，一个是城市规划，一个重保护，一个重发展，二者相辅相成，但是又有着矛盾和博弈的存在。我国当时的规划矛盾是与那个时期的经济制度、政治制度、土地制度息息相关的。

2建立空间规划体系的重要性

在国土空间规划中出现的诸多问题使得建立规划体系十分必要。区域规划是一种政府调控手段，是以经济区为主体，但是也有几个省市区的结合。我国从上世纪20年代就开始进行区域规划，使得区域内的人口、土地、经济、资源得到合理的划分。由于区域规划有很大的地理局限性，使得高低层次的规划不统一，大大影响了社会经济中区域规划的地位。土地利用规划将全国分为“全国、省、区、县、乡”五个级别，将这五个级别的耕地面积，交通用地，水利工程、城镇居民等用地进行了合理的规划，有效的增加了土地的利用，土地利用规划又分为土地的详细利用，土地的总体利用和土地的专项利用，这三项利用之间是一种既有联系又互相制约的关系。城市规划分为城市空间的总体利用规划和城市空间利用的详细规划。详细规划是在总体规划的基础上去详细规划每个空间的利用点，让城市的每一个空间都能得到有效的利用。城市的空间利用规划对一个城市的属性、发展特点、发展空间大小都起了决定性的作用。城市的总体规划是整个城市建设的目标，城市空间详细规划是细分到城市的绿化、居民住房工程、市政府的便民工程、城市的建筑物等做出详细而具体的规划布局，有利于城市进行初步的经济预算和整体的发展。

3国外空间规划体系的构架和经验借鉴

3.1国外的空间规划体系的基本架构

国外的空间规划体系起步早，从二战后到现在，其空间规划体系构建完善，且有各自的优势和特色。本文主要就美国、荷兰、德国、日本为四个代表性空间规划结构体系。美国主要由地方自治主导，空间规划方式各个州不同，联邦规划法、州规划法，下属的地方法规包括县政府、市镇村等级别。具体的操作方式以发展空间规划、社区规划为主，重视城市设计的作用。由物质空间规划转变为精细化、新城市主义、可持续等城市思想主导，偏重于技术性、社会学、艺术化等特点。由于其规划分层过于独立，不太适合我国具体国情。荷兰是以上下分权指导为主的平行体系，空间规划方式以国家、省、市三个层级组成，具体的操作方式由国家运行体系与三级行政制度一致，国家和省级规划侧重远景规划，属于战略性非法定规划。市级规划编制包含两个层次，一层是远景规划，市编制或多市联合编制。另一层是土地利用规划，赋予法律效力，是基本的依托。同样，由于其分层实施相对独立，虽不适合我国分权而治的体制，但有一些规划编制细则可以学习。德国是典型的垂直型规划体系，自上而下分工明确，每层有法律效力，空间规划方式以国家、州、区域和地方四级组成。在国家层面提出大的框架和规划原则，州与区域层面主要是区域立法的空间规划，地方层次落实区域制定的空间规划，编制土地利用和建设规划细则。由于其行政特点自上而下，为垂直体系，对于我国有较大的借鉴意义。日本是“三规并存”的网络型空间规划体系，空间规划行政体系主要由国土规划、城市规划和街区规划三个层面所组成，在规划层次上分为国土形成规划、国土利用规划和土地利用基本规划三个方面，国土空间规划体系和行政体系相对应，以国家、区域、都道府县和市町村四级组成网络型。对于我国来说有一定的借鉴意义，且较为实用。

3.2国外空间规划体系的经验借鉴

国外发达国家在其空间规划体系建设中虽然依据各国不同的国情形成了不同的空间规划体系架构，但是都在多年的实践中积累了宝贵的经验，可以为我国国土空间规划体系建设提供借鉴参考。从国外发达国家空间规划体系的建设经验看，构建我国的国土空间规划体系首先要完善我国空间规划的法律建设，空间规划要有法可依，具备完备的法律体系，既要保障空间规划的实施，也要保障空间规划体系的运行；其次是行政体系层级清晰定位明确，完善、有序的空间规划体系应是“一级政府，一级事权，一级规划”；然后完善运行体系，改变我国目前横向空间规划众多，内容重叠的情况。

4国土空间规划体系的完善策略

4.1重新部署规划体系

对国土空间体系进行重新部署，要打破传统的国土空间规划只顾部门利益而忽视全局利益的弊端，要从大局出发，根据不同地区区域规划的特点构建科学合理的空间规划体系。将统筹规划和专项规划、详细规划相统一，构建“1+X+X”的国土空间规划体系结构，充分发挥顶层设计的指导作用。在专项规划中要充分考虑城乡发展不平衡的因素、不同区域土地利用不合理的因素，对国土空间方案进行科学的编制。

4.2突出地方特色

每座城市因其地理位置、气候环境、历史背景、文化底蕴及民族风俗等的不同，其地方特色也各不相同，每座城市都是独一无二的，因此在城市规划过程中，不能埋没掉地方特色，而要充分尊重和挖掘地方特色，结合地方特色进行城市规划。例如西安是秦汉唐三朝古都，历史背景厚重、文化色彩浓郁，在对它的规划过程中必须突出体现出古都独有的历史文化底蕴和古典风情；再如云南是一座多民族城市，处处充满多彩的少数民族风情，所以在对它的规划中必须重点突出民族特色，呈现出多民族文化共生的格局。只有在城市规划中突出地方特色，才能够使城市始终保留有独特的风格，避免其泯然于众，进而吸引更多的外来游客，促进城市经济文化的更快发展。

4.3重构指标体系

在指标体系的建设中，要把政策重点向农村建设倾斜、向环境保护靠拢，向区域经济协调发展迈进，通过调研发现国土空间规划中的不合理因素并积极进行整改。在我国的国土空间规划指标体系建设中，重视绿色可持续发展，加大对生态环境的保护力度，同时要对美丽乡村建设进行综合考量，通过科学合理的国土空间规划彻底改变农村地区贫穷落后的精神面貌，同时在指标体系建设中要对精准扶贫的指标进行重点考察，要实现区域经济协调发展，在资源环保和可持续发展方面要注重用地规划的节约化和集约化发展，减少产业园区用地的规划。

结语

明确我国的规划发展历程，了解到我国的国土空间规划是发展的必备阶段，是我国规划迈向城乡统筹一体化的重要抓手，同时调和了过去城市规划和土地规划之间的矛盾。因此，我国应当在省级空间规划范畴内由国家安排编制，由上到下地采取立体模式，在实践中研究差异化的国土空间规划模式。

参考文献

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[2]杨荫凯．国家空间规划体系的背景和框架[J]．改革，2018（08）：125-130．

[3]邹德慈．新中国城市规划发展史[M]．北京：中国建筑工业出版社，2018．