面向新时代的耕地保护矛盾与创新应对

陈然

单县自然资源和规划局 山东单县 274300

摘要：当前，我国正在大力加强城市化推进工作，城市化作为人类社会生产力发展到一定阶段的产物，与工业化、现代化密切相关。可以说是社会进步的标志，是人类文明的结晶。本文就对城市化发展进程中的耕地保护存在的问题进行了分析，同时提出了相关对策，对于我们正确认识和对待土地问题提供参考。

关键词：城市化；耕地；保护；发展

一、我国城市化发展与耕地保护问题

1.1城市土地利用粗放浪费严重

城市土地利用受利益分配机制不合理、制约手段不得力、政策引导不到位等因素的影响，土地资源粗放浪费的现象很突出：一些地方片面追求经济增长指标，为要政绩，以牺牲耕地资源为代价，盲目招商引资上项目、扩大城市规模,无视土地规划，违规设立各类开发区、经济园区、大学城，大量的无序占地造成大量的耕地闲置浪费。目前，这种低效粗放扩张现象在各个地区都十分普遍。

1.2城市土地利用结构不合理

由于各地区城市土地利用总体规划落后和历史原因，我国城市土地利用结构不合理，土地利用效率低，党政军机关、大专院校、工业等一些土地利用效益较低的单位占据着城市的中心区和高地价区，城市土地级差地租得不到体现，以致城市土地产出率低。另外，我国城市内部用地结构不合理还体现在工业用地比重偏大，城市绿地和交通用地比重偏小的现象。由于城市工业用地比重大，许多工业企业占据了市区重要地段，造成土地资产的严重浪费：城市交通用地、绿化用地偏紧，造成我国城市存在交通拥挤，环境质量差等现象。土地利用结构的不合理，直接关系到土地的集约利用效果。

1.3征地范围过宽，规模过大，导致大量耕地被占用

目前，我国土地管理法规定，国家为公共利益可以将农民集体所有的土地依法征为国有。然而，公共利益的界定过于宽泛，反而成了地方政府大量征用农村集体土地的挡箭牌。造成了目前我国城市化进程中征地范围过宽，规模过大，导致大量的耕地被占用的现象。另外，由于我国法律体系的不健全，对于农民是否拥有的土地的归属权、继承权、支配权等问题在法律上仍没有给出明确的解释和说明，并且种粮的经济效益低，许多农民淡化对土地的依赖。当他们听见政府要将耕地作为城市扩展建设，且给予他们相当的补偿和“农转非”等待遇的条件，一些农村集体在短期利益的驱动下，更倾向于耕地被征收。对大量耕地被占用的现象起了推波助澜的作用。

1.4城市化水平的提高与耕地保护的矛盾尖锐

不管是城市化发展的那个时期，城市的扩张都以占用大量的耕地扩大土地面积的外延方式为发展途径，其直接的后果就是耕地总量的减少。我国城市建设和发展占用耕地的比例较大。据统计，城市扩张占用耕地的比例一般在50%-80%，平均在70%，部分城市在90%。城市化进程是我国实现现代化的客观表现，是经济发展的必然趋势。土地是城市的依托，城市化建设必然要有一定的土地做保障，为此而占用土地，甚至包括耕地，是不可避免的。由于我国耕地少，人口多的特殊国情，导致对耕地保护在我国具有战略地位。因此，无论在城市化进程的那个阶段，耕地保护与城市化水平提高的矛盾都将长期存在。

二、发展城市化建设中保护耕地途径分析

2.1严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划

土地利用总体规划规定了土地用途，严格限制农用地转为建设用地，控制用地总量，对耕地实行特别保护。土地利用总体规划是国家实行土地用途管制的依据，而土地利用年度计划则是实施土地利用总体规划的重要措施，是农用地专用审批、建设立项审查用地审批和土地开发、整理审批的依据。如果严格按照土地总体规划来用地，按照土地利用年度计划不超标执行，耕地总量将是一个常数。然而，耕地保有规划屡次被打破，土地利用总体规划对抑制土地滥用、保护耕地没有达到预期效果。指标下达后缺乏后续监督能力，土地规划编制定下的基调“以供给引导和制约需求”在地方难以奏效，当前和今后都必须严格执行土地利用规划。首先，从严控制农用地转为建设用地的总量和速度。严格控制新增建设用地规模，强化土地利用总体规划和年度计划对新增建设用地规模、结构和时序安排的调控。其次，严格执行土地用途管制制度。不符合土地利用总体规划确定用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建，集体建设用地使用权不得流转；严禁未经批准将规划确定的农用地和未利用地转为建设用地；需转为建设用地的，必须符合土地利用总体规划，并纳入土地利用年度计划和先行做到耕地占补平衡。

2.2做好城市土地利用规划

土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，通过分析土地利用现状和土地潜力，科学地预测未来土地需求，调整各类用地结构和数量，从而综合平衡土地供需形势，达到宏观调控土地的目的。城市规划是根据城市经济、社会发展的需求，在研究城市密度的前提下，对城市空间布局和城市形态的总体设计，并通过城市土地利用规划来落实。必须将城市规划与土地利用总体规划衔接起来，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持“一要吃饭、二要建设”的基本方针，实现可持续发展战略。

2.3进行土地使用制度改革，建立土地集约化利用指标体系

通过供地机制的变革与创新，从根本上解决乱占滥用耕地的问题，进而推动建设用地内涵挖潜和集约利用。通过调查研究，尽快建立适合我国国情的土地集约化利用指标体系，在指标体系中体现城市人均用地标准、城市容积率、城市土地产出效益等。使所建指标体系，既有利于城市化建设，又有利于集约利用土地，既达到发展建设的目的，又起到最大限度地节约用地的作用，缓解建设用地和保护耕地的矛盾，变矛盾为协调和统一。

2.4挖掘城市存量土地的潜力

城市的发展建设要立足我国的基本国情和社会经济发展水平，更多地通过实施旧城改造，确定以内涵为主的城市发展方针，充分挖掘城市存量土地的潜力，加强基础设施建设，提高土地容积率、产出率，增加城区容量；搞好城市规划工作，坚持城市建设不求最大，只求最佳的原则，利用市场机制不断调整区域城市结构、城市用地结构和用地布局，考虑城市、集镇相互协作、取消重复设置，减少城市化过程中不必要的耕地浪费。把粗放型土地利用方式转变为集约化经营土地。为实现耕地总量动态平衡目标服务。

2.5积极推广地方创新性做法

将农村集体建设用地纳入正式的市场管理。首先，重视尝试利用有利于耕地保护的市场机制，激励更多参与者积极参与耕地保护，尤其调动农民出自内在动力对耕地的爱护，是极其重要的，也是值得政策制定者给予考虑的政策选择。如果有利于耕地保护的市场机制得到制度化，对扭转当前耕地保护严重依赖中央调控管制和不大现实地指望地方政府按照中央的意图来操办的局面，是非常有帮助的。其次，我国农村集体建设用地规模庞大，但不能进入市场交易。而目前集体建设用地使用权的出让、转让、出租等行为已经很普遍。在东部发达地区农村，用集体建设用地修建厂房或打工楼出租的很多。农村庞大的存量集体建设用地没有正式的市场管理，将不利于土地节约集约利用。如果将农村集体建设用地纳入正式的市场管理，这部分土地的节约集约利用潜力将得到释放，公开的价格机制将可约束土地使用者的用地需求，并能实现市场优化配置土地资源，有利于土地节约集约利用。

结束语：总之，城市化建设对减小耕地的占用和土地集约化利用十分有效。因此，我们应进行深入的调查和研究，搞清城市化建设（规模、速度）、耕地、经济承载力、人口等之间的关系。努力实现确保耕地总量动态平衡，为发展城市化建设，要认真处理好耕地保护的问题。

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