土地管理改革现存问题及政策建议

王冰

郓城县自然资源和规划局 山东 菏泽 274700

摘要：土地管理改革是一项繁重的任务。由于我国土地改革中还存在着一定的问题，导致土地改革的效率逐渐降低。因此，对土地管理改革现存问题及政策建议进行探究有着重要意义。要想解决其中存在的问题，就需加强对土地管理制度的认识，明确土地管理的目标；建立土地管理相关的制度；平衡耕地与生态环境之间的关系；明确集体土地所有权；下放耕地审批的权限，加强土地的监管力度。只有采取有效的措施，才能使我国土地改革得到良好的发展。

关键词：土地管理改革；政策建议；补偿制度

1 关于土地资源管理的相关概述

我国城市化陕速发展的过程中，通过土地管理改革满足城市建设用地的需要在我国成为一种普遍现象。土地管理改革是以牺牲一部分农民的土地利益而达到实现公共利益目的的行为。土地管理改革是维护农民利益和保护私权的重要制度，是土地管理改革制度的核心。我国现行土地管理改革制度不能起到对农民利益进行充分保护的作用，失地农民难以维持原有生活水平，长远的生计得不到保障，其生存状况令人堪陇。本文通过阐述土地管理改革的一般理论，在对我国现行土地管理改革制度进行分析的基础上提出对我国土地管理改革制度重建的法律设想。

2 关于土地资源发展现状

如果国家只是注重国土资源的开发，但是并没有极椐生态经济学的原理，那么就会导致大自然生态系统受到严重的破坏，甚至还会导致国家生态环境出现恶化的情况，本文针对国土资源开发现状可以看出，只有提出科学发展观的要求，才能加强我国国土资源的管理职能，真正加强我国国土资源的充分开发。为了适应新国土资源管理制度，真正加强基层国土资源建设已经势在必行，因此只有把基层国土资源的建设形成一个健全的管理机制，保证职能到位、关系更力ⅡJl顶畅。我国实行土地的社会主义公有制，包括土地的国有和农民集体所有。其中，城市市区的土地属于国家所有。工业化和城市化的深入使得城市用地规模不断扩大，原有的市区国有土地不能满足城市发展的需要，因此土地管理改革在今天的中国成为十分普遍的现象。

土地管理改革是国家对农民集体土地的征收，是农民以牺牲自己的土地利益为代价以满足城市建设的需要，涉及到农民的核心利益。我国现行土地管理改革制度在对农民利益的保护上还有许多欠缺，导致土地管理改革过程中农民的权益受到严重的侵害，失地农民的生存得不到保障，为城市化的进程付出了惨重的代价。征地过程中农民与政府的矛盾突出，围绕着土地管理改革产生了大量的上访，频频出现大规模的群体『生事件。农村集体土地管理改革已经与城市房屋拆迁、下岗失业等成为社会的热点问题，引起了人们的广泛关注。

3 我国现行土地管理改革补偿制度存在的问题

3.1 土地管理改革补偿基本原则的缺失

我国《宪法国家为公共利益的需要，可以依法实行征收并给予补偿。宪法的规定以根本法的形式为土地管理改革补偿提供了依据，但是如何补偿、补偿应当依据什么样的原则进行宪法未予以明确的规定。这就导致了没有一个关于土地管理改革补偿的基本准则来统领土地管理改革制度中的具体规则。基本原则体现了—个制度的基本精神和价值取向，具有统领全局的主心骨作用，其他规定都应围绕着基本原则展开。土地管理改革制度基本原则的缺失给补偿制度的具体规定在确定补偿范围、标准等具体问题时留下了很大的随意性的空间。

3.2 土地管理改革补偿范围过于狭窄

有关土地管理改革补偿范围的规定见于《土地管理法》第47条，本条将征收补偿范围限定在与所征收土地有直接经济联系的经济损失上，仅包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这是十分不全面的。首先，这三项补偿都是针对土地所有权的补偿，没有对于土地承包经营权补偿的内容。我国农地制度实行土地集体所有和农民联产承包责任制，在集体土地的所有权归集体享有的情况下，所有权和使用权相分离，农民以家庭为单位享有土地承包经营权，独立于集体的所有权，农民相对于集体来说是—个独立的经营主体。因此土地承包经营权理应在土地管理改革补偿的范围之内。而且，土地承包经营权是对土地的使用权，对于农民是生活资料的来源，是其维持长久生计的保证，不予补偿则是对农民利益的极大损害，使其难以维持征地之前的生活水平。

4 重建我国土地管理改革补偿制度的构想

4.1 土地管理改革补偿应当以维持被征收土地者的生活水平为原则

如前所述，土地管理改革的实质是利益的重新分配，土地管理改革补偿的目标是平衡公共利益和少部分人利益，以弥补少数人为公共利益昕付出的特别牺牲。土地管理改革的进行要以公正补偿为其前提条件。但是何为公正?有人从生存成本的角度探讨对失地农民的补偿标准，指出土地管理改革对农民的影响在于改变了农民当前的和长远的生存资源条件，从而改变了农民的生存成本水平，农民让渡土地就要获得—个与土地等效用的补偿。这对于确定土地管理改革补偿应遵循的原则有一定借鉴意义。笔者认为公正的补偿当以被征收土地者丧失的利益为准。土地对我国农民来说具有就业和发展的功能、保障功能，土地为其提供源源不断的生存来源。土地管理改革使农民失去了土地对于其生存和发展的这些功能，从利益角度讲则是生存和发展利益的丧失。这些利益体现了被征收土地者实质的损失，而不仅仅是土地本身所具有的价值。

所以，土地管理改革补偿要以土地对农民来说所具有的利益为准，征收者应当提供—个与被征收土地具有同等效用的补偿。因此可以得出，土地管理改革补偿要以保持被征收者原有的生活水平为原则，要保证征地后被征收者的生活水平不因此而降低。此为公正之标准所在。国务院2004年发布的《决定》和国土资源部同年发布的《意见》就提出了保证被征地农民原有生活水平不因征地而降低的原则。所以，在确定了以保持被征收者原有生活水平为原则的前提下，土地管理改革补偿制度的具体规则应当以此为指导来进行规定。

4.2 确立对被征收土地市场化的补偿标准

我国目前的土地管理改革补偿标准是非市场化的，不以市场为导向。这种补偿标准不能体现土地的真实价值。土地作为农民的财产，农民对于其享有所有权，国家强制征收农民的土地，按照公平原则，应当以与被征收财产的真实价值相当。由于我国实行土地一级市场的国家垄断，不允许集体土地直接进入建设用地市场，同一块土地在农民手上时禁止通过市场进行流转，土地所有权被征收时只能获得低廉的补偿费用，而当这块土地属于国家所有时，国家却可以通过出让土地使用权获得高额的土地收益。从昕有权平等保护的角度讲，这种制度是对集体土地所有权的不公。

结语

今后城市化及农业劳动力大量转移过程中，此种局面还会发展。我国城市中也会因此而出现越来越庞大的吃地租的食利者阶层。这既不利于城市发展，也不利于保护耕地。所以，乡镇集体自用地问题，尤其是城市规划区内集体土地农转非时自用地的权属处理问题，值得以长远的目光研究。

参考文献

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[3]王芬周.土资源管理现状分析及对策[J].现代商贸工业，2011(6)．