轨道交通项目 PPP模式的社会资本的对策

雒军伟

比亚迪股份有限公司 广东深圳 518118

摘 要：目前各国、各地政府在推进基础设施建设中广泛采用PPP模式引入社会资本方投资者参与。随着我国国内掀起轨道交通PPP项目投资高潮；轨道交通PPP项目投资规模大，周期长，社会资本方在深入发展与各地政府合作关系的同时,需要高度注意防范各地政府违约的风险,选择合适的争议解决方式,妥善应对与政府之间可能出现的争议；收益仅靠使用者付费难以覆盖投资成本和合理的投资回报，社会资本方怎样规避风险及提高项目的可经营性和盈利能力，为轨道交通PPP项目的落地和长期稳定发展提供参考。

关键词：PPP模式；社会资本方；轨道交通

0 引言

近年来，我国PPP模式伴随着城市轨道交通行业进入发展快车道。从实践情况看，我国城市轨道交通PPP尚缺乏可持续的盈利模式，地方政府为吸引社会资本投资往往需要提供更为优厚的补贴等条件，但这在政府财政上存在很大的不确定性。如何设计既符合公众利益，又能基本满足社会资本方收益要求，同时政府能够承受的可持续盈利模式，这是目前城市轨道PPP项目发展面临的核心问题。

1 政策方面

社会资本方参与到轨道交通PPP项目中，由于周期长，一般20年到30年，存在着不利的法律政策变更，造成社会资本方损失风险。社会资本方作为第三人,在签约时就要明确以下事宜：

一是明确风险承担主体，政府可承担土地拆迁、管线迁改补偿风险，法律和政策风险；社会资本承担主体工程建设风险，运营风险；工程地质问题可由双方共担；宏观经济风险社会资本承担一定范围内的宏观经济风险。

二是在建设期间，合同明确如果因发生政府方的法律变更导致项目发生额外费用或工期延误，项目公司有权向政府方索赔额外费用或要求延长工期。

三是在运营期间，合同明确如果因发生政府方的法律变更导致项目公司运营成本费用增加，项目公司有权向政府方索赔额外费用或申请延长项目合作期限。

四是合同明确如果因发生政府方法律变更导致合同无法继续履行，则构成“政府违约事件”，项目公司可以通过违约条款及提前终止机制等进行救济。

2 收益方面

现行轨道交通项目的收入主要来源于票务收入、广告、通信、商铺等附属资源经营收入；成本支出主要包括基本运营成本、车辆和设备大修成本、折旧摊销、融资利息及运营管理等其他费用。国内轨道交通票价由政府按照公益性原则确定，票价水平偏低，单凭票款收入很难可持续盈利，这就意味除票价收入来源，要提升轨道交通PPP的可经营性，寻求政府补贴和其他收益来源，同时社会资本方要探索灵活经营模式，并要加强企业管理，控制建设、运营成本，减少成本支出，提高经营效益。

2.1 PPP模式选择

国内越来越多的城市轨道交通项目开始实施这种模式,社会资本方可根据自身情况不断的采用创新模式，建议以下模式：

2.1.1 产业综合体PPP模式

社会资本方组建的联合体，参与政府组织的投资人招标投标，中标后与政府共同组建项目公司，项目公司取得政府授予的特许经营权后，根据产业定位，针对各项具体的开发内容实施投资开发、招商、运营，打造一个沿轨道交通车站区域范围的产业综合体园区开发，使区域内相关产业从无到有、从零散到聚集；从而实现区域整体价值的提升、区域地块及物业的升值，而社会资本方则从各级开发中获得相应的收益来反哺轨道交通建设和运营。

此类项目，社会资本方除获得正常的投资收益外，还获得项目的施工总承包利润（价差收益）和产品的利润，同时，该模式能在项目启动后2~3年内产生现金的流入，缓解资金压力。实际操作中，应根据项目的实际特点，结合项目所在地的政策及项目公司的资金情况，合理选择土地出让与项目公司自身开发的比例，合理选择二级开发中物业的租售比例。根据宣传、招商进度合理地把握各开发环节的投资节奏，以实现利润最大化。

2.1.2 PPP+EPC模式

PPP是一种国家倡导的公共服务领域的项目投融资管理模式，EPC是一种工程建设领域的工程项目管理模式，PPP+EPC模式即是二者的融合，是指总承包商通过“PPP”投融资的方式介入项目，实施设计、施工、采购等总承包的交钥匙工程，并且投资企业通过特许经营协议，获得相应回报，在约定周期后将设施移交给政府部门，是在采用轨道交通项目PPP模式建设运营的项目中，政府在依法选择PPP模式下的社会资本方的同时，确定项目的建设工程承包方。

轨道交通项目PPP+EPC模式相比PPP模式的优势：

一是有利于优化设计方案。实行PPP+EPC整体采购，可以集思广益，让各家潜在社会资本参与市场定位、产业策划、优化设计方案，使得设计方案更为合理，更符合市场需求。

二是有利于成本控制。由承担施工任务的社会资本方组织项目设计，可以减少设计变更、避免设计重大调改，从而降低项目总投资，减少政府不必要的支出，同时还可以增加项目的收益性，减少项目后期纠纷，使项目得以顺利实施。

三是有利于提高工程效率。在PPP项目中适用EPC模式，能充分发挥EPC模式的优越性，较好地将项目的投资、工期、质量控制在最合理的范围内，有利于提高工程效率，较好的保证项目高效实施。

四是有助于提升社会资本方人员综合素质。在PPP模式下结合EPC模式，设计院设计本工程时，在某些工程部位的设计不能直接套用以前的设计模式，而需要在满足符合规范的情况下更精细经济的设计规划。因此要求施工企业在设计阶段与设计单位深入沟通、密切合作，这样对企业管理人员综合能力的提高具有极大的推动作用。

2.2 政府补贴模式选择

目前我国政府对轨道交通项目的补贴途径一般有资本性补贴、资源性补贴和经营性补贴三种。

资本性补贴就是政府通过直接投资，为社会资本方提供基础运营资产，从而满足基本运营条件的补贴形态，在PPP模式下，通常将轨道交通资产分为A、B部分，A部分为土建工程，B部分为车辆、信号等机电设备，政府通过直接投资A部分资产，再以象征性价格租赁给PPP项目公司使用的方式进行补贴，以支持社会资本方B部分资产的正常运作。

资源性补贴特指政府赋予项目公司在轨道交通沿线一定范围内的部分土地资源或场站上盖土地资源的开发权和收益权，用来补贴其对轨道交通的投资，是轨道交通项目“外部效益内部转化”的最佳方式。

经营性补贴是对轨道交通运营环节的补贴，通过间接的政策优惠或直接的财政补贴等形式补贴运营期的政策性亏损，因此，经营性补贴又通俗称为运营补贴。

不同的政府补贴模式，运营期间产生的费用成本不同。资本性补贴社会资本方投入较少，项目公司资产较轻，产生的费用成本较低。经营性补贴和资源性补贴产生的费用成本较高，但资源性补贴通过土地资源对项目投资进行补偿，激发了企业的活力和创造性，增强了项目公司的盈利能力和融资能力，缩短了轨道交通资产投资回收周期，能有效降低费用成本。

选择何种补贴模式，社会资本方需综合考虑当地的经济条件，财政状况及项目情况。若地方政府财政状况好，可尽量考虑资本性补贴模式；若地方政府财力难以满足，为避免运营补贴给政府带来巨大压力，可采用资源性补贴或经营性补贴+资源性补贴模式。

6 结束语

社会资本方应评估项目风险，选择适合自身发展的模式，并选择具有竞争力且在行业中处于领先地位的合作伙伴，提高管理水平，控制经营风险。此外，还应选择合适的政府补贴模式，建立合理的补贴机制，科学设置风险分担机制，减少非经营性风险给社会资本方经营带来的影响，创造稳定经营环境，促进轨道交通项目的长期稳定发展。