建设用地使用权分割合并研究报告

李洁

山东省临沂市自然资源和规划局 山东临沂 276000

按照自然资源部深入推进建设用地使用权转让出租抵押二级市场试点，实施重点难点问题专题研究的要求,临沂市针对建设用地使用权分割合并问题，开展专题调查研究，形成如下研究报告。

一、研究背景

（一）土地二级市场发育状况。临沂市自2001年起着手培育发展土地交易二级市场，市政府先后印发实施了《临沂市土地市场管理暂行办法》、《临沂市土地交易市场管理办法》等文件和政策，初步规范了土地交易市场管理，优化了土地交易环境，推动了土地市场平稳、较快发展。据统计，全市前五年转让国有建设用地3192宗，面积41097亩，年均转让宗数、面积分别为456宗、5871亩，2017年转让宗数、面积较2016年分别增长15%、12%。

（二）建设用地使用权分割合并现状和意义。随着产业结构调整、转型升级步伐加快，土地利用新技术、新模式不断涌现，各地鼓励支持宗地分割合并的做法日趋纷繁多样，引导、保障不动产分割合并工作向纵深发展。如何适应新产业、新业态发展，构建新形势下统一的土地分割、合并、出租、转让、抵押等政策框架体系和运行机制，为新兴产业和新兴市场主体提供土地要素支撑和产权保护，解决用地难、交易难、颁证难等突出矛盾和问题，已成为当前亟需研究解决的重要课题。

二、宗地分割合并的内涵、动因、依据和趋势

（一）内涵。宗地分割是指在宗地产权转让过程中，一宗地分割为多宗地情形。在实践中涉及商住用地、工业用地的分割合并案例较多。

（二）动因分析。一是明晰产权。如工业地产、科技孵化器、标准化厂房的分幢分层分套分割转让。二是合理利用。如闲置低效用地处置、地上附着物跨界占压相邻宗地处置等。三是处置债权债务。如司法裁决以地以房抵债、企业改制土地资产处置等造成宗地分割合并。四是产权流转。企业出租、转让、抵押不动产，为企业发展提供土地要素、资金支撑。五是维护业主权益。如通过宗地合并提高土地公共配套设施服务水平，提高土地综合利用效率，保障和维护业主合法权益。

（三）政策依据。宪法、物权法、城市房地产管理法等法律法规。

（四）发展趋势。宗地分割合并可以推动土地利用方式更加灵活、便捷，有利于盘活利用存量土地资产，有利于提高土地综合利用效率，有利于保障市场用地主体合法权益。

三、主要做法

按照保持建筑物、构筑物结构完整，保障宗地内公共配套设施属于全体业主共有的原则，在依法申请、权属清晰、合理利用、保障权益的条件下，主要采取以下办法和措施推进建设用地使用权分割合并：

（一）准予分割转让的条件。实施宗地分割转让时，应具备以下条件：1、权属清晰。拟分割宗地须已登记发证、权属来源清晰，不存在权属纠纷争议、不存在查封抵押等限制分割转让的情形；2、符合转让条件。符合法律法规等有关转让的规定，达到划拨决定书、出让合同约定的转让条件；3、分割界线明确。分割前后的宗地，应当是界址明确、权属界线封闭并且可以独立使用的空间。分割界线应根据城乡规划管理部门、国土资源行政主管部门认定的界线办理分割转让。

（二）禁止分割转让的情形。对有下列情形之一的，不予批准分割转让：1、合同约定。建设用地使用权出让合同中约定不得分割的；2、配套设施。要求将工业用地上为工业生产配套的综合楼、职工宿舍用房等非生产性附属设施及其相应范围内的土地使用权与厂区分割的；3、公共设施。要求分割商住用地中规划建设的道路、绿地、公共设施、其他公共场所的；4、其他情形。法律、法规另有规定不得分割的其他情形。

（三）分割转让程序。宗地分割转让按照以下程序办理：

1、征得相关权利人同意。拟分割宗地地上房产已预售或宗地已设定多个权利主体、多个权利类型的，应由转让方就宗地拟分割情况取得相关业主、权利人同意，不能因宗地分割侵害相关业主、权利人的合法权益；

2、征得规划部门同意。分割宗地前，转让方应征得规划部门同意，并由规划部门确定分割后各宗地的具体规划条件，保证与原划拨决定书、出让合同约定的规划条件相互衔接、前后一致；

3、申请分割转让。转让方持相关权利人同意转让的意见、规划部门出具的规划意见，到国土部门申请办理分割转让手续。对符合分割转让条件的，国土部门准予分割转让；

4、办理转移登记。交易双方网签转让合同、缴纳相关税费后，国土部门为当事人办理不动产转移登记手续。

（四）宗地合并应具备以下条件：

1、限制情形。需要合并的宗地已登记发证，不存在抵押、查封等情况，同时地上建筑物不存在抵押、查封等情形；

2、主体一致。建设用地使用权人应一致。不一致时应先办理转移登记变更为同一权利人，再办理合并宗地手续；

3、权能一致。土地用途、土地使用权类型一致；

4、规划条件一致。整体项目用地必须是同一、独立的规划条件；

5、终止日期处理。宗地合并后出让终止日期以合并前出让期较短的宗地为准。

（六）宗地合并需提交的材料：

1、建设工程规划许可证；

2、交易合同。开发企业与相关业主已签订房屋买卖合同的，还应提交开发企业与业主签订的协议；

3、承诺书。承诺对提交的材料的真实性负责，全权负责解决因宗地分割、合并登记引起的任何权利人的上访和利益诉求等方面的一切问题。

4、有关文件。建设项目涉及改变用途、调整容积率的，还应提交政府有关批文、土地出让合同补充协议及补缴出让金凭证等有关资料。  

（七）宗地合并应按照以下程序办理：

1、申请宗地合并。当事人持相关文件材料向各县区国土部门提出合并申请； 2、审核合并条件。各县区国土部门对当事人申请材料进行审核。对符合合并条件的，予以审核通过；

3、办理变更登记。按照登记有关要求，为当事人办理有关变更登记手续。

四、存在的主要问题

（一）政府、部门认识不统一。有些县区政府不允许宗地分幢分层分套分割转让；有些开发园区限制土地整宗或分割转让；规划等相关部门对建设用地使用权分割合并看法不一，要求和标准不统一，造成宗地分割合并工作推进难、协作难、发证难。

（二）操作办法和标准缺失。多数地方没有制定建设用地使用权分割合并的具体办法和标准，造成实践中宗地分割合并条件、操作程序不明确，分割单元难确定，跨压宗地合并、终止年期减损、规划指标核算、业主意见征集等问题难以解决。

（三）分割合并行为不规范。规范的分割合并行为有利于企业发展、节约集约用地，但不规范的分割合并行为将扰乱房地产市场秩序，侵害业主合法权益，带来诸多产权纠纷。如已建成小区的公建配套设施用地分割、在建工程用地分宗转让、工业地产转让、相邻宗地合并等，如未对相关事项约定清楚，很容易造成产权不清、使用不便、管理困难等问题，引起纠纷影响稳定。

五、有关对策和建议

（一）制定统一的分割合并操作办法。为进一步规范宗地分割合并工作，切实保护权利人合法权益，妥善解决房地产建设项目分期供地、土地使用权出让终止日期不一致、地上建筑物构筑物跨宗地建设等导致宗地分割、合并难、颁证难问题，建议从国家层面制定统一的分割合并操作办法，明确宗地分割合并的适用范围、具体条件、申报材料、办理流程，统一最小分割单元、专有面积、共有面积、终止年期的确认和计算标准，健全完善已预售业主意见征询、规划部门意见反馈的具体途径、方式和机制，推动宗地分割合并工作规范、平稳、深入开展。

（二）加快分割转让信息平台建设。当前，一些经济发展较快的城市开发建设了产业用地用房租售交易信息平台，为创新型企业提供了发展空间，如深圳、上海等。建议借鉴深圳、上海产业用地用房交易信息平台做法，加快建设国家层面宗地分割转让信息平台，解决新产业、新业态所需用地用房问题，为产业转型升级和新旧动能转换提供动力和平台。

（三）加快工业地产的分割转让。工业地产具有成本低、风险小、启动块、增值大、潜力大等特点。随着新产业新技术对产业用地需求越来越大，工业地产以其独特的优势，将成为工业园区投资、兴业、发展的主流和趋势。新旧动能转换的市场主体是企业，转换的平台和载体是各国家级、省级开发园区，建议积极鼓励支持发展工业地产，制订工业地产分割转让规则、措施、标准，加快推进工业地产、工业标准化厂房、工业园区产业用房的分割合并转让工作，支持小微企业发展，推动形成企业集聚、产业集群、用地集约的新型工业用地模式，促进节约集约用地。

（四）健全完善业主权益维护机制。0.如何既能维护好业主权益，又能有效促进土地开发利用、提高土地利用效率是亟需解决的重要课题。建议转让共有宗地时，需征得2/3以上全体业主并且专有部分建筑总面积不低于总建筑面积的2/3以上的业主同意，应进一步完善分割合并公告发布、业主意见征集、业主权益补偿、规划条件调整公示、分割合并公示等程序，切实维护已售业主权益。

（五）加强部门协作监管。宗地分割合并涉及城市规划、国土、住建、房产和法院等多个部门，如何规范高效做好分割合并工作，直接影响到土地使用者的切身利益。建议从国家层面建立园区、规划、消防、房产、建设、法院等部门协作机制，强化部门协调配合，进一步提高分割合并交易服务效率。

— 7 —