城市化进程中土地可持续利用初探

汤米娜杨智旻

——以长沙市为例

汤米娜1杨智旻2

（1.湖南农业大学资源环境学院；2.湖南农业大学经济学院）

中图分类号：F293.2文献标识码：A文章编号：1673-0992（2011）07-311-01

摘要：在土地日趋紧张的背景下和可持续发展理念不断深化中，土地可持续利用研究成为热点问题之一。随着改革开放的不断深化，人口的增加和社会生产力的不断发展，特别是城市化的快速发展很大程度上对土地利用产生巨大影响，针对长沙市人地关系日趋紧张，如何在城市化进程中保证土地的可持续利用，寻求人与自然的和谐发展成为城市化发展评价的重要因素。

关键词：长沙市；城市化；土地可持续利用

近年来，由于人口的增加和社会生产力的提高，使得社会对土地需求的不断增长与有限的土地资源和土地利用的不可逆转性之间的矛盾日益突出，有限的土地资源无法满足城市区域空间的发展，已经成为制约经济社会可持续发展的重要因素之一。作为中部地区的长沙市城市化进程取得了令人瞩目的成就，但在快速城市化进程中，土地利用由于缺乏科学合理的规划和政策导向，不同程度的存在着城市外延扩展迅速、建设用地需求剧增、用地结构不合理、土地闲置、生态环境下降等问题。

一、城市化及土地可持续利用的概念

（一）城市化。

城市是人类社会经济发展到一定阶段的产物，城市化进程是人类从农村走向城市的一个过程。[1]

（二）土地可持续利用。

土地可持续利用可概括为土地的利用既要满足当代人的需求又不要影响子孙后代土地的长远需求。土地资源的高效持续利用和土地资源与社会其他资源相配合共同支撑经济社会持久发展。[2]

二、长沙市城市化进程中土地利用存在的问题

近十年来，长沙市区土地利用结构调整基本遵循城市土地利用变化的趋势：农用地减少，城镇用地不断扩张；工业用地向外迁移，城中工业用地逐步减少，商务用地增加；以服务业为主的生活基础设施和公益设施用地增加；住宅用地和绿化或开敞性用地也在增加。土地的变化促进了长沙城市发展，取得了一定的效益，提升了综合竞争力。但是，我们还应该看到长沙市区土地资源配置方面仍然存在诸多问题。

（一）重利用轻保护，土地生态系统脆弱。

由于对土地资源可持续利用缺乏科学的认识，不少地区对土地的利用经营方式粗放，只关注利用而忽视保养，缺乏对土地的有效整治与保护，土地生态环境问题较为严重。没有用科学发展的眼光去看待土地的利用，只注重眼前的土地收益，而忽视了土地的整体利用规划。对土地资源过度利用，而对土地的保护投入少，只看重效益，不按规划建设，致使大量土地闲置，没有得到充分利用，造成土地的浪费。[3]

（二）城市建设占用土地过多，农用地受水资源限制。

从长沙市城市化进程来看，在城市不断扩张的同时，建设用地也在不断增加，

非农建设占用耕地情况严重。城市房屋建筑面积从6624.9万m2增加到10891.33万m2，城市土地的减少主要是城市建设的占用。随着长沙市城市化、工业化、农业现代产业化加速发展，建设和农业结构调整占用土地也将不断增加，建设用地需求依然旺盛。在城乡一体化发展的趋势下，许多农民向城市转移，致使长沙市人口也在不断地增长。人们的住房、就业等就需要大量土地的供给，从而使耕地保护与人口增长矛盾也将更加明显，耕地形势不容乐观。[4]

（三）土地类型变更混乱。

扩大城市规模是实现城市社会经济发展的必然要求，但不少地方在城市化进程中忽视了城市建设用地规划，实行扩张式的发展，致使城市用地规模失控。特别是在巨大经济利益的驱使下，擅自改变土地利用和类型的现象时有发生。由于缺乏科学的指导和合理的规划，盲目建设开发区、别墅区、工业区，将大量耕地转化为建设用地，结果不但不能实现经济和社会效益，还导致大量土地被占用或者闲置，使得农用地不断减少。不少违规地产开发商以开发旅游、文化等项目为由私自搞房地产开发，而且各自为政。

三、长沙市城市化进程中土地可持续利用建议

城市化土地利用是伴随着土地利用形态的变化，通过各种途径和措施实现土地的合理利用与优化配，满足城市建设可持续发展和人们日益增长的需求。为了更加有效地实现城市化进程中土地持续利用的目标，针对长沙市城市化进程中土地利用中出现的一些问题,本文拟提出以下几点建议。

（一）建立城市土地利用的预警调控制度。

城市化进程中长沙市土地可持续利用预警调控目标:在城市化不同阶段城市土地利用的规模和结构及可能出现的各种经济、社会、环境问题，以土地资源持续利用和改善土地生态环境为本，改变粗放型的土地利用方式，不断完善土地市场机制，在土地调控政策、法律、技术、经济、行政等手段的系统调控下，优化土地结构，使土地资源得到高效集约利用，促进长沙市土地与环境、社会、经济的协调持续发展。

（二）开展闲置土地清理，盘活存量城市建设土地。

应按照旧城改造的方式，实施政府主导、市场运作、统一规划、综合开发、配套建设、逐步盘活。主要为路径为：规划→收购→拆迁安置→土地整理→土地出让→土地开发。盘活土地要结合城市规划，优化城市功能布局，严格执行闲置土地清理有关政策和规定，统一收回，并融入市场经营理念，加以整合调整后，进行科学再利用。由于在土地盘活过程中，涉及主体为广大城市居民，关系到全市社会政治的稳定，切实解决土地盘活过程中的各种矛盾，实现土地的解决利用。[13]保证了城市规划的顺利实施，是城市土地大幅增值，使城市发展得到有效保障。

（三）逐步建立和完善农村集体建设土地流转配套制度。

目前集体用地的主要流转方式有：宅基地转让、出租；利用集体建设用地兴办农村合作社和企业；农业生产管理用房和配套经营设施等用地。在流转过程中出现了不少问题，有土地流转不规范，流转机制不完善，流转规模不够大，流转进展不平衡，土地流转条件不成熟等。土地是“三农”最重要的资产，是保障农民集体利益的关键。[5]在现有产权制度下，必须打破城乡二元土地壁垒，实现城乡建设用地的全面接轨。

世界发展的历史表明，城市化是实现现代化的必由之路。城市是工业化的产物，然而随着经济的不断发展，土地资源密集型的工业产业部门比重越来越小，而且城市土地可持续利用已经成为城市可持续发展的关键。土地可持续利用要满足城市经济增长对土地的要求，使得土地利用结构合理、高效，实现以城市土地为依托的经济效益、社会效益与生态环境效益的协调统一。加大对土地资源的管理力度，对土地资源进行有序的开发。采取积极有力措施，实施土地整理与土地复垦，实现耕地的占补平衡。长沙市土地资源稀缺，必须严格贯彻耕地保护制度和节约用地制度，提高城镇土地的开发利用效率。调整土地利用结构，通过土地合理规划，避免重复建设，缓解城镇化快速发展所面临的土地压力。长沙市要根据自身的实际情况，科学合理规划一个适度的、稳定发展的城市化模式，走资源节约型城市化发展的道路。

参考文献：

[1]孙久文,张伯瑞,文余源等.城市可持续发展[M].北京:中国人民大学出版社,2006:4-8。

[2]傅世琼,长江三角洲地区土地资源可持续利用研究[D].杭州:浙江工业大学,2007。

[3]刘广喜.城市土地可持续利用研究[D].武汉:华中农业大学,2007。

[4]袁丽丽.城市化进程中城市土地可持续利用研究[D].武汉:华中农业大学,2005。

[5]长沙市政府门户网.长沙市志[EB/OL].http://www.changsha.gov.cn/zjcs/glcs/cssz/。