生育保险基金的管理改革

蔡秋丽

蔡秋丽（贵州大学经济学院，贵州省贵阳市550025;）

摘要：生育保险是我国社会保障体系中重要的组成部分。目前，我国生育保险制度还存在着诸多问题，生育保险资金也存在着来源渠道比较单一的实际问题，所以，探讨生育保险基金的管理改革，扩大生育保险基金的资金来源，提高基金管理和投资效率，加强对生育保险基金管理、投资、支出的监管，对于生育保险基金的管理改革具有极强的现实指导意义。

关键词：生育保险基金;社会化管理

生育保险作为社会保障的重要内容，随着世界范围内人口再生产问题的严峻，已经成为当今的热点问题。尤其是我国的生育保险制度不仅关系到广大育龄妇女的切身利益，还关系到构建社会主义和谐社会宏伟目标的实现，因此，研究生育保险制度尤其是生育保险基金的管理改革具有极强的现实指导意义。

目前关于我国生育保险制度的研究已经受到重视，虽然缺乏全国统筹，但地方政府都积极的进行着生育保险制度的试点改革，尤其是以上海、北京、深圳等为首的领先城市，都在制度改革方面进行了积极的探索，为其他地区的生育保险实践提供了宝贵的经验。

在已有的研究文章中，目前我国生育保险制度存在的问题主要存在于以下几点：

一是生育保险知识普及状况堪忧，人们的参保意识以及维权意识不强；

二是覆盖范围小，实施范围窄，达不到社会保障的目的；

三是法制制度不完善，缺乏强制力保障，生育保险很难推进；

四是统筹层次低，发展不平衡，保障功能差；

五是重视程度不够，费用征缴难度大；

六是支付结构欠合理，补偿水平低，手续繁杂；

七是生育保险基金管理落后，难以支持生育保险的保障目标的实现。

归根结底，社会保障的实现要靠社保基金提供庞大的财力支持，生育保险也是如此。由于我国的生育保险资金来源渠道比较单一，仅依靠企业的缴纳，在企业的平均税负已经很高的现状下，资金规模很难扩大。所以，探讨生育保险基金的管理改革，扩大生育保险基金的资金来源，提高基金管理和投资效率，加强对生育保险基金管理、投资、支出的监管，将是我国生育保险制度改革在今后一段时间内的工作重点。

首先应加强生育保险基金的市场化和社会化管理水平。

1、市场化趋势。20世纪90年代以来，受多种因素的制约，全球社会保险制度框架正经历着创建以来最主要的一次变革。欧美发达国家的社会保险基金的市场化趋势明显，引入个人账户机制，部分项目实施社会保险的私有化改革，为社会保障体系的建设提供了新思路。因为受到人口老龄化等因素的影响，各国的社保基金都面临着巨大的压力。而金融危机对日本社保基金投资模式的冲击，也让各国开始反思国有化的社保基金是否可以市场化发展。可以预见，各国的社会保险基金的市场化发展趋势仍会继续。而生育保险基金作为社会保险基金的重要组成部分，其市场化趋势也不可阻挡。

2、社会化管理.

推进生育保险的社会化管理服务，主要涉及对定点医疗机构的管理、生育医疗费用结算办法以及生育津贴的社会化发放方式三方面内容。

生育医疗费结算办法是生育保险管理和控制费用的重要环节，也是生育保险社会化管理的重要环节。生育保险基金首先要实现的是其保障功能，在此基础上，部分发达地区应力所能及的适当增加保健项目，提高生育保险待遇水平，以提升人口素质，优化人力再生产。而在资金供给量一定的前提下，制定科学合理、简便易行、具有规范性的生育医疗费结算办法，也是保护生育女职工合法生育行为，控制生育医疗费用，保证生育保险基金收支平衡的必要手段。

生育保险定点医疗机构的管理，应以医疗卫生政策的计划以及生育技术服务的相关政策作为保障的依据，以生育职工的反馈作为对医疗服务机构的服务质量进行评估的辅助条件，对生育保险医疗机构的选定和管理，可参照医疗保险的定点医疗机构管理办法，与医疗保险相衔接进行。

科学合理的生育保险项目安排是实现生育保险的坚实基础，便捷流畅的生育保险待遇给付业务流程可以提升生育保险的满意度，科学合理的给付业务流程也方便监督监管的进行，这方面的工作是我国执行中的短板，在今后的生育保险建设中应给予足够的重视。

其次，提升生育保险基金的管理效率

生育保险基金担负着给付生育保险支出的重任，在一定程度上决定着生育保险水平。基金不仅面临着通货膨胀可能造成的贬值压力，还有其他种种风险。因此，科学合理地安排基金的融资模式、投资运营模式，实现生育保险基金与资本市场的有机结合，是生育保险基金的重中之重，也是减轻社会和企业负担、健全完善社会保障体系、构建和谐社会的重要举措。

我国社保基金的投资管理方兴未艾，众多金融机构正积极参与到社会保障基金的投资、托管和各项经营管理活动之中。我国也相继颁布了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《保险机构投资者股票投资暂行规定》等社会保障基金投资监管的相关规章制度。但我国社保基金投资体系仍不够健全和完善、投资的渠道和结构还比较狭窄、投资收益率相对较低。

1、生育保险基金管理原则

生育保险基金在投资运营过程中，不可避免地要面临一系列风险，所以，在基金管理和运营中必须严格遵循以下原则：

①安全性原则。这是社保基金投资运营的首要原则，在运营中，必须坚持安全至上，否则，不仅影响到被保险人的基本生活，还会影响到政治的稳定和社会的和谐。

②收益性原则。基金受到通货膨胀、工资增长及替代率等因素的影响，必然需要社保基金有较好的收益，这是生育保险基金实现自我积累的重要途径，也是衡量生育保险基金投资成败的关键指标。在追求较高收益率的同时，要兼顾经济效益和社会效益的统一。

③流动性原则。尽管生育保险基金的支出通常是有计划的，但同样需要保持一定数额的基金能够及时满足生育保障待遇的给付，以保证生育保险基金投资在不发生价值损失的前提下随时变现，以满足不时之需。

④分散投资原则。生育保险基金的投资必然也带有很大的风险性，因此，在投资运营时必须遵循分散投资的原则，考虑多元化的投资组合方式，以分散投资风险，使社会保障基金的投资运营在总体性、长期性、稳定性上实现安全增长。

2、多方筹集保险基金，拓宽保费来源渠道。

总的来说，生育保险基金来源于整个社会。虽然我国生育保险基金的缴纳主体是用工单位，但在国际上的成熟生育保险基金的管理模式中，被保障者和政府也是出资方。而且随着生育保险基金的发展，被保障者和政府也极有可能成为生育保险费的承担者。

目前我国生育保险基金的资金来源主要依赖企业缴费，渠道比较单一，难以形成稳定的生育保险能力，且对国家统筹生育保险基金形成阻碍。生育保险基金社会统筹或生育保险费用分担将在很大程度上减轻试行企业生育保险费用的压力。

以世界银行2009年最新测算的实际承受税率为准，中国的社会保险缴费在181个国家中排名第一，五项社会保险法定缴费之和相当于工资水平的40%，有的地区甚至达到50%，这一比例约为“金砖四国”其他三国平均水平的2倍，是北欧五国的3倍，是东亚邻国和邻近地区（中国香港和中国台湾）的4.6倍。税负依然过高，若再增加生育保险负担，企业必然不堪重负。但基金的额度必然是生育保险的核心问题，若想完善生育保险制度，并为用工单位减负，必须拓宽资金渠道，多方筹集，开源节流。

①加强基金征收的力度。一是要充分发挥劳动监察部门的作用，强化劳动执法的力度，扩大生育保险的政策宣传。二是财政、劳动等部门加强对经办机构的基金征收工作的管理和检查。三是生育保险的经办机构应定期对企业的缴费进行汇算，对不按职工的实际工资进行缴纳生育保险费的企业可以与劳动监察部门联合进行稽查。四是要充实生育保险经办机构人员队伍，财政部门在必要时可安排专项经费进行电脑系统的建设，提高工作效率。五是在条件成熟时，做到养老、失业、医疗、工伤和生育保险的“五保合一”的管理模式，以达到资源共享、便于管理、提高效率的效果，这也是提高基金征收力度最有效的途径。

②扩大基金的资金来源。建议：一是扩大生育保险覆盖面及收缴；二是“资产变现”筹集资金；三是建立生育保险附加税；四是向国家银行、世界银行、甚至外国银行贷款筹集；五是由政府财政支付；六是企业按工资总额一定比例提取；七是女职工按个人工资数的一定比例交付。在保证扩大企业收缴的同时，增加国家和个人支付渠道，为强化收缴力度，可由税务部门代收。原则上，生育保险缴付比例低于养老保险但应高于失业保险。同时建立生育女职工个人账户，实行义务与权利对等的原则，激励生育女职工缴费积极性。

3、控制生育保险经费支出，实现节流。

一是要规范生育津贴的审批程序，合理界定生育医疗与疾病医疗，实行费用分割制。改变生育保险医疗费用报销制度，生育保险给付逐步过渡到“实报实销”的报销制度，确保生育津贴的合理支出，确保生育津贴按时足额发放。在实践中，可以探讨将生育保险作为医疗保险的“特殊病种”，借助医疗保险计算机网络平台，与医疗保险合并征缴和支付，分帐核算。这样，将会使女工生育医疗待遇得到提高，切实保障了女工生育保险待遇。二是要加大监控力度，控制支出过快增长。保险基金的合理支出，应采取以下几个方面的措施：一是参照医疗保险住院费的结算方式，由保险机构选定生育保险定点医院。参保职工凭生育证、医疗保险手册到定点医院生育时，只缴纳应由个人负担的婴儿费用、超标的服务费等。每个月由保险机构对医疗单位进行审核结算，变事后算账为事前控制。二是严格管理收费标准和项目。三是加强监督检查。对于选定的医疗机构，保险机构要进行定期的检查，对于医疗机构不合理的收费项目及标准，限期调整。对企业的申报定时稽查核实，以免企业选择性参保。

再次，加强基金投资管理。

在投资运作上，我国实行社保基金会直接运作与社保基金会委托投资管理人运作相结合的方式，委托投资管理人管理和运作的全国社保基金资产由社保基金会选择的托管人托管。截至2009年底，全国社保基金投资管理人为10家。社保基金会委托投资管理人，依据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、投资管理合同和社保基金会制定的投资方针，遵循安全、诚信、规范、效益、创新的运作理念，对全国社保基金委托资产进行独立投资运作。

由于社保基金的投资具有很大的风险性，所以我国对社保基金投资的范围和投资比例具有较为明确的限定。《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定全国社会保障基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。其中银行存款和国债投资的比例不得低于50％，且银行存款不得低于10％。在一家银行存款不得高于全国社会保障基金银行存款总额的50％；企业债、金融债投资的比例不得高于10％；证券投资金、股票投资的比例不得高于40％。当前在我国社保基金投资中，银行存款和国债投资占了绝大部分。

从目前的情况看来，我国的社保基金投资尤其是地区的生育保险基金投资过于保守，投资意识差，投资品种少，很大程度上影响了生育保险基金的投资收益。其实，社保基金的投资必然不可避免的要面临各种风险，但可以通过资产组合来分散投资的风险，最大限度地获取投资收益。首先要丰富投资品种，社会保障基金可以选择从实业资产到金融资产在内的各种渠道进行投资。其次是合理搭配投资期限。生育保险基金投资的期限组合应考虑到以下几点，一是生育保险基金的支付要求，包括支付的时间和数量；二是要考虑不同资产的约定期限及流动性；三是经济周期变化与支付周期变化的需要。再次是要完善投资区域组合。投资的区域组合是指基金通过向不同地区、不同国家的实业资产或金融资产进行投资，来达到分散投资风险，获得稳定收益的目的。

只有以谨慎科学的态度和战略性的长远目光，坚持走价值投资的路线，建立科学的退出机制，社保基金才能真正实现保值增值功能。也只有不断壮大的生育保险基金，才能应对各地区以及我国不断增加的生育保险要求，为国人提供更优越的生育保险保障。

除此之外，还要加强对生育保险基金的监管，以保障其正常运作。实行透明化操作，建立科学流畅的监管机制，监管操作要做到严格执行标准，并及时准时的公告相关信息，梳通沟通机制，利用相关信息及时调整生育保险基金的管理和运营策略，以实现生育保险的初衷和目的。

[参考文献]

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数据来源年鉴：

中国统计年鉴2009

中国统计年鉴2010

中国保险年鉴2009

中国劳动和社会保障年鉴2009