国土空间规划体系下城市规划编制思考

胥斌

广州市天作建筑规划设计有限公司510623

摘要：改革开放以来，我国城镇化快速发展，同时城乡人居环境也伴随着出现诸多问题，已经深深的影响着人民幸福美好生活追求以及城乡空间发展品质。为促进城乡健康发展，优化城市发展格局，提升城市建设品质和实施城乡可持续健康发展，党中央高瞻远瞩、深谋远虑，积极谋划以国土空间规划体系为核心的城乡规划编制体系的变革，重组自然资源规划管理部门，实施以国土空间规划为对象的“多规统一”，促进城乡规划编制进入转型，优化城市规划编制成果内容。

关键词：空间规划；多规统一；城市规划

根据国家统计局最新发布的信息，当前我国城镇化率已接近60%，未来几年我国依然会有大量农民入城，城镇化依然会快速发展。但伴随着城镇化快速发展的是我国城镇发展质量不高，城镇发展环境问题不断出现。诸如生态环境遭受破坏、自然资源浪费、城市规模持续增大、城市存量用地利用不高、交通拥堵、生态资源与农业耕地随意侵占、城市房价居高不下等。这些问题既有规划的问题，也有规划管理无序和执法监管不力的问题，更有规划编制体制机制上有待完善的问题。对于这些城市发展中存在的老大难问题，上自中央政府，下至民间学术团体都在积极思考与研究对策，寄希望找到一条复合中国发展国情的可持续城市化道路，变革城乡规划编制体系。纵向上深化规划编制成果，横向上协调不同行政部门的专项规划编制内容，优化城乡空间发展模式，强化城乡空间管控，实施一张蓝图管制。

1.现有城市规划编制存在问题

当前我国城乡规划编制体系包括城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、详细规划几个层次。每一层次的规划内容都是以城市发展建设为核心目标的空间建设规划，旨在为城市社会经济发展建设提供建设空间。

1.1城市规划编制存在问题

（1）城市规划与国土规划及其他规划各自侧重、协调不力

城市总体规划：我国现行的城市规划特点是以发展建设为中心导向的资源与空间引导、管制。总体规划期限一般为20年，同时会对城市远景发展的空间布局提出设想。用地类型较多。

土地利用总体规划：特点是用地指标的定性及定量控制，是一种自上而下的供需规划。规划期限一般为15年，规划范围为行政辖区。用地规划类型较少。

其他规划：其他规划也是城市各自政管理部门针对总体目标与年度控制指标提出管控要求。

城市总体规划、国土规划以及其他城市专项规划的编制与实施管理皆隶属于不同行政管理，规划对象、管理期限、规划编制内容与深度皆不同。且历来国土规划与城市规划编制的基础数据、坐标系缺乏统一，数据共享性较差。常出现国土规划与城市规划在用地上矛盾不统一的现象，有国土无城规用地或有城规用地无国土用地。

（2）城市规划增量思维导致城市规模无序放大、城市生态系统失调

我国传统的城市规划往往是以人口增量来估算城市用地规模。这样一种规划思维模式必然导致一些经济发达和就业量大的城市规模不断增大，城市行政区划不断调整，周边市县不断纳入中心城市。城市规模无序增加，却又没有合理平衡城市产业与生活区之间布局关系，导致大城市每天出现“钟摆式”交通，高峰期交通拥堵严重减低城市效率。城市空间布局上单中心或双中心的城市空间结构，促使城市集中建设区规模过于连续，规模庞大，也是导致城市问题频繁迭出的一大症结所在。

增量思维的规划模式重点关注于城市规模的扩张，忽略了城市环境承载能力和资源供给的有限性，形成一种供需不平衡的关系，导致城市生态系统失调。

（3）城市特色渐失、风貌雷同

城市建设实施规划以控制性详细规划为法定文件。但是长期以来由于我国现行的城市规划体系缺乏城市环境设计的法定地位，导致以重点研究城市建设环境效果的城市设计难以有效指导控规编制，促使现行城市控规编制成果内容中的控制指标常常是一种经验数据，形成一种“放之四海皆准”的控制指标。这种控规编制方式无视一个城市及城市不同规划区的特殊性，城市空间环境缺乏有机变化，规划区与周边及规划区内的环境难以形成一个优质的有机体。

另外，控规编制中对城市风貌等因素的控制仅停留在非强制性的指导性因素层面，导致城市具体地块的实施开发建设中往往出现与城市传统风貌不相协调的面貌。如一些开发商为迎合或制造崇洋媚外的小区风貌，采用国外的建筑风格，或建筑设计中过度采用现代主义建筑风格，城市建筑渐失地域本土特色，全国城市建筑风貌趋于雷同，城市特色美感缺失。

1.2城市规划编制存在问题原因

（1）管理上政出多门、事权不一

在我国，不同行政部门都有自己的专项规划，诸如发改委的国民经济与社会发展规划、国土部门的土地利用总体规划，城乡规划管理部门的城乡规划，以及其他管理部门的专项规划。每一项规划都针对不同政府管理部门，不同领域和不同管理对象。各部门横向上事权交叉重叠，规划编制期限、内容、规划编制重点与目标皆有差别，这也是导致长期以来中国城乡规划编制内容难以有效管控城市开发建设的一个重要原因。

（2）规划理念流于形式、实施困难

当前国内关于城市规划设计的理念很多，诸如生态城市、智慧城市、公交都市等等，但是这些理念大多停留在学术的认知层面或概念层面，真正实施在城市规划设计中和指导城市良性健康发展的并不多。甚至部分城市规划理念的认知也存在一知半解，有些偏重技术，不能行之有效的全面指导城市健康发展。

（3）地方上强权意识、规划频繁

鉴于中国政府五年任期制和政绩考评体制，很多地方政府为官一任都要通过修改规划来体现当政领导的城市发展政绩。原本尚在规划期内的城市规划时有修编。在规划编制上，政府领衔，专家团队的建议仅仅作为参考，公众参与不足，规划编制内容领导意志领先，规划的专业性和公共政策性被下放。城市规划作为政府实施城市管理的政公共策与管理工具，若不能坚持公平、公正的原则，则规划成果往往会在强权意识下形成一家之言，难免导致规划流于形式，规划修改频繁，城市问题频出。

2.国土空间规划体系的提出以及关注重点

鉴于城市规划、国土规划及其他相关规划在规划编制、实施管理和规划衔接等方面存在的矛盾，基于城市永续发展的考虑，切实保护城市生态环境和基本农田，国家从顶层设计着手，研究试点城市实施“多规统一”的规划编制工作。为构建“多规统一”的规划管理平台，国家重组自然资源与规划管理部门，实施以环境保护、资源配置优化、限制城市空间开发边界为重点的国土空间规划。重点落实国家和省级发展战略要求，明确规划目标定位和指标体系，提出全域空间发展战略；优先开展区域双评工作（资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价），搭建“多规统一”的工作平台，划定“三区三线”；优化全域空间格局，明确区域重大空间布局、城乡空间结构、产业发展布局；确定区域重大基础及公共服务设施的空间布局，明确全域功能分区。

3.国土空间规划体系下城乡规划转型意义

人与自然是一个对立统一的共生体。过去以忽视生态环境、竭泽而渔以赢得城市和产业发展的做法，随着我国社会经济发展进入新常态化，坚持生态优先，保护环境，以区域自然资源和环境的承载力为基础计容城市发展规模的做法，是人类长久持续发展的必然选择，是全面促进人与自然和谐共生的关键。

在新时代背景下，积极开展国土空间规划，实施全域全元素管控，有利于把城市规划、国土规划及其他相关规划编制的优秀方法和管理内容相互融合，统一于国土空间规划编制内容；有利于因地制宜，分类分级引导空间有序开发，统筹配置全域各类要素资源，实现资源高效利用、合理利用；利于科学合理划定区域城乡建设空间，合理的优化开发用地布局；有利于构建一套统一的用地管理信息库、统一的规划坐标系统，搭建统一的国土空间开发信息平台；有利于进一步明确管理事权和责任全，实施责任到位，强化城市建设管理的执行力，促进城市长远健康发展。

4.国土空间规划体系下城市规划编制的思考

针对当前学术界对国土空间规划编制的思考和探索，本人认为，城市

规划编制应在国土空间规划“三区三线”划定的范围内，重点考虑城市建设空间的发展格局及各要素系统的合理布局，促进区域“三生空间”的融合统一。

4.1坚持底线思维、合理确定城市发展规模

城市规划编制应坚持底线思维，在自然资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价基础上，科学合理划定“三区三线”，明确城镇建设用地边界和用地规模，以此反推城市可容纳人口规模。以反规划思维模式，合理确定城市开发规模，促进城市、人、自然环境的协调共生。

4.2以有机疏散理念优化城市空间结构布局

以空间建设为导向的城市规划偏向于城市功能的集中布局。该模式虽然有利于公共设施和城市基础设施的高效利用，但是也往往导致城市空间结构过渡紧密集中，城市建设空间连绵庞大，城区与乡村、生态空间距离疏远，空间割裂，城乡发展二元化、人与自然联系不力。为了破解现行城市规划偏向于关注建设的思维模式，在自然资源与环境保护优先的国土空间规划体系下，城市规划宜结合城镇开发边界内山体、水系等生态要素以及城市人口、资源承载力、城市产业布局等因素实施有机疏散布局，采用产城融合的组团式空间布局模式，各城市功能组团通过生态廊道系统的分割与联系，积极构建高度融入自然环境的城市建设空间，打造优质的人居环境。

4.3由增量规划转向品质提升规划

当前国土空间规划加强了对城镇建设空间边界的划定和适宜开发用地规模的限制，进一步优化城市生产、生态、生活空间布局。在此背景下，城市规划应充分利用有限的资源实施最优化开发，优化城镇功能布局，限制新增用地规模，逐步加大建成区内存量空间的开发力度，进一步盘活存量用地。通过用地功能的优化调整和环境设施的改善提升，显著提升存量用地内城市空间品质，逐步构建美丽、魅力、活力、宜居的城市人居环境。

4.4由注重开发规划转向开发与保护双侧重

国土空间规划编制出现前的城市规划侧重于为城市的社会经济发展谋划建设空间，侧重点在于城市开发，对于区域农业生产空间和生态环境保护以及资源环境承载能力的研究和保护力度不够，往往导致城市建设和管理过程中出现山体无限开挖、地表裸露、农业用地不断被城市开发占用，生态风貌破坏，乡村凋敝、民族风貌及乡村文明渐失。以当前的国土空间规划为统领，城镇空间建设规划应注重三生（生态、生产、生活）空间的融合，加强对生态空间、农业农村空间的保护，加强对城市生活空间的优化利用，促进三生空间的协调互融，共生共存。

5.结束语

伴随着我国城镇化的快速发展和城镇发展中出现的问题，结合我国规划管理机构的变革和国土空间规划体系的编制，我国城市规划编制工作思路、规划重点也应做出相应的调整，实施保护与开发双侧重，避免竭泽而渔、先污染后自理的做法，促进城乡空间、城市与自然环境的有机融合和共生共存，推动城镇化的高质量发展和人居环境的高质量建设，逐步实现人民健康美好幸福生活的追求。

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