论我国土地征收制度

穆榕

穆榕（西北政法大学，陕西西安710122）

摘要：土地征收制度是物权法的重要组成部分，随着我国城市化进程的加快，农地由农业用途向非农用途的大量转变。土地的征收导致土地使用权的剥夺，涉及到集体和个人的利益。我国的土地征收制度在一定程度上有着缺陷，特别是程序方面，这就需要通过科学的立法不断的调整和完善征地制度，使其符合我国的经济发展。本文从我国征地制度的现状出发，论述我国征地制度的缺陷以及立法完善。

关键词：土地征收；公益性；听证；土地补偿

中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1673-0992（2010）09A-0027-01

一、土地征收的概念及特征

土地征收，指国家为了建设事业的需要，强制性的把属于农村集体经济组织所有的土地收归国有，并对被征收单位予以补偿的制度。其实质是国家为了公共事业的需要，以补偿为条件，把农村集体所有的土地强制的变更为国家所有的土地的行为。

2004年的宪法修正案第20条，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条第一款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定程序和权限对集体所有的土地实行征收。

二、各国土地征收的比较

美国宪法修正案第五条规定：“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命，自由或财产。非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”正当程序原则作为对公权力的制约，程序正当是保证土地征收合法公正的重要手段。只有通过公正的法律程序后，土地才能被征用。其征地程序是：具有资格的正式审核员审查；审核员在征得土地所有者同意后，实地调查、汇总，提交审核报告给负责征地的机构；高级监督员进一步研究能否同意审核员提交的报告中的补偿价格；征地机构向土地所有者或与之有厉害关系的人报价，若产权方与政府机关之间在价格上有分歧，则进行谈判；在此之后，若在补偿费用上仍不能达成一致，政府及有关机关则实施强制征用。在征地补偿方面采用公平的市场价格，其中包括土地的现有价值和土地未盈利的折扣价格，它充分考虑了土地所有者的利益，同时还考虑了因征用而导致邻近土地所有者经营上的损失补偿。①

通过比较分析美国的征地制度，不难看出征地制度的核心问题主要集中在以下几个方面：1.征地范围；2.征地程序；3.征地补偿；4.征地纠纷的解决机制。

三、我国土地征收的现状及缺陷

《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”本条将征收和征用概念严格区分，有利于明确和理顺市场经济条件下因征收征用而发生的不同的财产关系和法律关系，使我国的立法更加规范和严谨，为我国土地管理法和物权法进一步具体规范土地征收征用提供了宪法依据。该条款增加了土地征收的补偿条款，将此规定纳入宪法规范，充分保护了土地权利人的合法权益，对保护农耕土地具有重大的现实意义。

（一）征地目的不明确，征地数量过多

《宪法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”，所以政府征收集体所有的土地必须是基于公共利益的需要，而现实中由于法律对公共利益的规定不明确，以致实践过程中经常做扩大解释，土地征收通常分为两种：一种是为公共目的而进行的征收，另一种是政府为了满足土地市场的一般需求而进行的土地征收。由此导致征地范围的扩大和征地权的滥用，目前我国的征地项目，不管是公益性还是经营性用地都由政府说了算，而且有很大一部分是在借公益性之名，行经营性之实，一些房地产商炒地、圈地、滥占乱用农地等时有发生，而被征地人却没有任何可以参与、监督和救济的权利。有些地方擅自将农用地转为建设用地，不按程序修改土地利用总体规划，违规调整和占用基本农田。

（二）征地程序不透明

《土地管理法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”但事实上，当前我国的土地征用制度基本上还是政府以行政命令代替市场机制，集体土地变为国有土地的过程是一个行政强制性的过程，农民在这场不平等的产权“交易”过程中完全被排挤在外，他们的知情权和参与权被彻底地剥夺了。因此在不同利益集团重新分割土地利益的过程中，农民的利益往往受到侵害。

（三）补偿标准过低

土地征收补偿是征地问题的核心，世界上大多数国家和地区都是按市场价格为基础来进行补偿的，要求征地者先通过与土地所有者协商购买土地，只有在协商不成时才动用征地权。我国《土地管理法》规定的土地补偿标准是：土地补偿费为被征耕地前三年平均年产值6—10倍，安置补助费为4—6倍，二者的总和最高不得超过被征用前三年平均年产值的30倍，这完全是一种与市场无关的政策性价格，而且比土地的市场价值和农民的经济预期要低很多。

（四）征地纠纷解决机制的不完备

在征地纠纷解决机制方面，世界大多数国家采取的是通过诉讼程序来解决纠纷，有的国家专门设立土地法庭，有的国家是在普通法院进行诉讼。这样可以有效的保证裁判者的中立，可以使得程序公正，保障土地权利人的合法权益，同时限制政府权力。

随着市场化改革进程的加快，我国的征地制度得到了不断完善，然而，现行的征地制度仍然难以适应市场经济条件下城镇化发展的需要，我国土地征收制度的还存在很大的不足，根据上文的分析，我国的征地制度主要从以下几个方面来完善，明确“公共利益”的范围，加强规范征地程序，制定土地征收补偿标准，建设完备的司法救济体制。

（一）明确“公共利益”的范围，界定公益性征地

（二）加强规范征地程序，提高土地征收的透明度

（三）制定土地征收补偿标准

（四）建设完备的司法救济体制

我国的土地征收制度还处在起步阶段，和西方发达国家的征地制度相比我们还有很大的缺陷，对于西方国家的制度我们要取其精华，去其糟粕，我们要根据我国的实际国情不断的发展和完善我国的土地征收制度，发展我国市场经济的同时保障土地权利人的土地权利。

注释：

[1]刘浩，葛吉琦.“国内外土地征用制度的实践及其对我国征地制度改革的启示”《农业经济》2002年5月