行政问责制度研究

李哲

李哲

（黑龙江黑土地律师事务所，黑龙江哈尔滨150000）

摘要：予职必予权，有权必有责，失职必问责，这是人类社会政治生态良性运行的基本规律，也是中处各类政权普遍推行的做法，现代以来，加强这一领域的制度化建设，实行行政问责制、官员问责制等，是建立法治政府、有限政府、责任政府的必然需要。从革命战争年代开始，我党就有对重大事故和事件当事人进行责任追究的实践。改革开放以来，随着社会主义民主政治建设的不断推进，问责成为一种广为应用的行政手段。

关键词：行政问责；制度；研究

在现实的公共管理实践中，公共事务的日益繁多复杂，缺乏执政为民行政理念的行政行为往往导致公共权力的滥用，为此，必须切实加强对行政权力的事后监督，实现行政问责的制度化。行政问责制度的实施改变了以往我国传统政治文化下对法律责任追究的单一情况，使得行政人员在没有触犯法律或直接过失情况下也要承担道德和政治责任，完善了行政人员责任追究的制度体系。

1行政问责制概述

1.1问责制与行政问责制。问责制，是关于特定组织或个人通过一定的程序追究没有履行好分内之事的公共权力使用者，使其承担政治责任、道德责任或法律责任，接受谴责、处罚等消极后果的所有办法、条例等制度的总称。问责制可分晓为行政问责制或政府问责制、民主问责制。行政问责制，即对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其行政人员进行定向追究的一种事后监督制度。它的根本目的是对行政失范行为的监督和预防，主要手段包括各种形式的行政和司法的追究，目前运行方式主要是撤职、引咎辞职等。

1.2行政问责制的意义。（1）有利于推动政治文明进程。吴敬琏认为，按照中共十六大的决定，推进政治改革，提升政治文明，发展政治民主，建设法治社会，掌握国家权力的党政官员必须是可问责的。人民群众对公务人员监督权和罢免权的行使，要通过可操作的法定程序切实得到保证。（2）问责制有利于转变政府职能。建设责任政府。“责任政府”是现代民主政治的基本价值理念，民主政府不仅要求政府是有限政府、高效政府、服务型政府，而且必须是责任政府。责任政府必须能够迅速、有效地回应社会和民众的基本要求，并积极采取行政加以满足。根据民主政治发展的要求，一个负责任的政府必须做到：在行使职责过程中，要对自己的所有行为都有所交待，及时向民众解释清楚自己这么做的理由是什么；在完成职责后，如出现差错或损失，必须自觉承担道义上的、政治上的、行政上的、法律上的责任；然后还要在应负的各种责任中选择正确的责任承担形式，做到罚当其责。据此，通过构建合理的官员问责制，及时追究政府官员应当承担的责任，促使政府官员能够合法、正当地行使手中的权力，不断提高管理水平。（3）有助于约束和规范各级政府官员的个人行为，提高我国公务员队伍的整体素质。掌握公共权力的政府官员的个人行为既需要道德的软约束，更需要诸如纪律、制度、法规的硬约束。我们主张法治与德治并举。对那些由于失职或渎职而造成国家和人民重大损失的官员，对那些违纪违法、滥用权力谋私的官员，不能仅仅通过教化来感动他们的德性。从某种意义上说，行政问责制的制度设计与安排，正是为了从源头上遏制和减少问责的对象，保护和纯洁我国的公务员队伍。有利于砥砺官员，提高他们的自律性、责任心及为人民服务的质量；有利于打破干部“能上不能下”的陋规，建立一种更直接、更有效的官员淘汰机制；有利于提高官员的素质，促进干部作风的转变。（4）有助于形成新的行政文件和行政生态。行政问责制所体现的是行政学中的责任行政理念和公共责任理念。从这个意义上说，它既是一种行政制度，又体现为一种行政文化。行政文化的核心是行政的价值取向。对国家利益、集体利益和人民群众利益始终保持高度负责的自觉性，应该是我国行政文化的根本性的价值取向之一。行政问责制的强化和完善，将会在我国行政实践中大大增强责任胜于泰山的价值取向，形成与之相应的我国当前责任政府的建设。（5）问责制的实行为利于加强勤政廉政建设、提高执政能力。廉政固然重要，勤政更是固本之策。领导干部只有高效从政，才能担负起对人民的责任，才能适应变化中的形势任务的需要。问责制不仅针对领导工作的失误和损失，同时也针对工作中的不作为和效率低下，从而保证干部廉政勤政、提高工作效率。提高执政能力，是当前我们党面临的一项迫切而重要的任务。提高执政能力和行政能力，关键在于提高名级领导干部的素质和能力。实行问责制，对不能适应岗位要求的素质和能力低下的领导干部进行问责，不仅能使有责干部正确对待自己，奋发提高，而且对其他干部也是一种警醒和促进。这无疑是提高党和政府的执行能力、行政能力的一个重要着力点。（6）有利于推进干部制度改革。干部能上不能下，是一个长期困扰干部制度改革的难题。在旧有的干部从事体制下，官员的提拔和作用，往往取决于上级，而无需顾及民竟，所以，习惯“对上负责”。按照过去的惯例，中国的官员特别是高级官员，除非本人贪污腐败或直接犯有重大错误，一般不会被免职。因为工作不力或者失职而被免职的少之又少。问责制度的实行，对于推进干部人事制度改革具有革命性意义。它让那此没有尽职尽责的干部下台，有利于打破干部能上不能下的陋规，建立正常的淘汰机制。从制度安排上进一步拓宽了官员“下”的渠道，从体制上体现了监督、惩罚的作用。它将对各级领导干部的施政理念带来巨大的冲击波，极大的增加干部队伍的生机与活力。

2我国行政问责制现状

2.1制度设立进程。2003年因非典引发的全国“问责风暴”，全国包括省部级高官在内共有上千名官员受到追究，此后，我国干部问责的氛围越来越浓，力度越来越大。

国务院总理温家宝在2004年的《政府工作报告》中明确提出“政府的一切权力都是人民赋予的”，“只有人民监督政府，政府才不会懈怠”；他强调“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”，其中对“监督”和“责任”的强调，引发海内外高度关注。同年中共中央颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》，是中国共产党执政以来第一个全面、系统推行自我约束与促进自我发展的党内制度规范，明确写入“询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理”等内容，成为推行民间问责制的主要依据。

2003年11月开始，直到2006年间，全国各地省、市、县、区纷纷出台《行政问责暂行办法》，初步建立了各地的行政问责机制。2009年7月12日，中共中央出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，进一步明确了问责的依据、原则，问责的情形、方式及适用，问责的程序等。

2.2制度实施的困难与障碍。行政问责制在我国还不成熟，实施中遇到了许多困难，存在诸多障碍。（1）法律不健全。我国至今没有关于问责制的全国统一的法律，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第一条规定的立法依据是“《中国共产党章程》、《党政领导干部选拔作用工作条例》等党内法规和《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》”，具有鲜明的政策色彩。而且现有规定对重大损失或恶劣影响只是定性描述，缺少定量标准，对应承担什么责任、以何种方式承担责任、向谁提出辞职等无明确规定，实践中操作性不强，受人为因素干扰多，因此，建立真正的领导干部问责制并保证其顺利进行，需要有完善的法律法规作保障。即通过法律明确规定领导干部问责制的问责主体、问责客体、问责程序、问责范围等，以法律的规范性、稳定性、权威性保证问责制度落到实处，从而防止问责制陷入人治误区。（2）问责主体缺位。党政官员经过授权才拥有公共权力，其责任对象应是人民群众，官员问责的主体也应是人民群众。我国基本政治制度实行的是人民代表大会制度，按照宪法的规定，各级人民代表大会及其常务委员会是同级国家权力机关，行政机关、审判机关、检察机关都要对人大负责，人大代表有法定质询权，但遗憾的是，不少地方人大的权力得到不充分体现。就目前看来，官员问责主要还是局限于行政部门内部的上下级之间，主要是一种“行政问责”，远未达到“政治问责”的高度。而行政问责中，同体问责又占绝对主导地位。（3）权责不清。目前，我国行政体制中的权责不清是实行“问责制”的重要障碍。表现在党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任难以确定。在一个单位，是书记负责？还是行政首长负责？目前也没有透明合理的判断依据。在这种状态下，即使是“问责”，可到底是什么责任，是领导责任，还是直接责任，或者间接责任，其他责任，有时也很难确定。现实中出现许多“拍脑袋工程”、“形象工程”、“豆腐渣工程”、“决策失误”、“选人失察”等，都是“集体讨论”、“齐抓共管”的产物，到底追究到哪个人头上，实在难以判定。再加上党政之间、正副职之间的职责划分目前并不规范，管事与管人相脱节，出了问题，实在是难以分清责任，不仅仅是每个官员的职责不清晰，就是部门之间、不同层级之间的职责，也难以适应市场变化的需要了。（4）问责主体单一，唯上是从。行政问责制往往停留在是问下责的层面，即下级因为失职被上级要求辞职或被免职，而上级无人问责。表现在实践在，就是行政机关充当了问责主体，而立法机关“话语缺失”，民众、社会舆论只有法理学上的权利而无发动问责的现实权力，是否对官员问责的决定权集中在有权的“上级”机关或领导。（5）问责主客体不明。责任追究对象规定过于模糊，在被追究的责任人面前，常常冠以“有关”二字，至于哪些人是“有关”责任人，哪些人是“无关”责任人，没有明确的界定。一般来说，直接责任人的责任比较好确定和追究，而那些由集体决定的事项出了问题的责任应很难界定。在这种情况下，一些违纪问题往往打着集体决定的招牌，集体承担责任了事。名曰“集体负责”，实则谁也不承担责任，责任难以追究到具体人身上。（6）问责成为被动的善后程序。行政问责制往往将落脚点放在对责任的追究上面，以失职官员去职为最终目的，这就将行政问责当成了一种被动的善后程序。其实，追究责任仅仅是问责的一个方面，官员去职也不是问责制度的最终目标。而民主问责不仅包括对渎职官员的惩罚，更要求政府及官员所做的一切，向民众有所“交待”，归根结底，是让掌握公共权力的政府官员对其用权行为负责。（7）问责程序不完善。一方面，我国目前的问责制还仅限于对那些已经造成重大损失或不良影响特别是重大事故的失职事件进行追究，而对于那些虽然还没产生不良影响但很可能存在失职情形的职责行为还没有正式引入问责程序。另一方面，即使是对已经发生的失职行为的问责，在操作程序上也不规范。一是在问责程序的启动上，目前还仅限于党政机关，而少有由人大或民众等其他主体来启动。二是在问责客体的汇报上，责任人空间应该向领导者个人报告还是应面对更多的上级领导班子或是应在更大范围内公开报告还有待于明确。三是在调查核实上，目前主要是由组织人事、纪检、监察、审计机关来完成的，而人大机关并没有发挥显著作用。四是在责任认定上还有待规范，究竟在什么情况下应受到何种追究，并没有明确规定。（8）传统行政文化的消极影响。传统行政文化中的“官本位”观念、特权观念、等级观念根深蒂固。伎行政文化中的“人治”观念，仍然阻碍着行政法制建设的推进。由此形成的“权法合一”、“政法不分”、“权即是法”的传统，反映到今天的行政法制建设上，就是有些行政组织和行政人员仍然认为法律是“治民”的手段，而不是用来约束自己的工具。官场内部缺乏依法行政的理念，对失职官员的处罚也往往依靠长官意志。由此可见传统的行政文化严重阻碍了政府问责制的推行。

3我国行政问责制完善建议

3.1加快政务信息公开立法步伐。问责制实行的一个重要方面，是保证异体监督的畅通无阻。根本解决信息公开的问题，有赖于制度全国统一的《信息公开法》，要求各级党委政府除涉及国家安全必须保密的事项外，其他所有政务信息必须予以公开，保证群众的知情权和媒体的报告权。

3.2加强行政问责制法制化建设。加强以法律或条例的方式规定何种官员所负何责。谁来问责之类的制度建设就成为关键所在。要建立健全官员问责制度，不能依据领导人的意志，也不能依据简单的行政文件或临时性的行政决策来实施问责，必须有明确的、充分的法律依据来确定官员所需要承担的责任。当然，倡导责任政府的关键还不仅仅在于作出这些原则性规定，还在建立健全科学的操作程序，程序的科学合法是结果合法和公正的根本保证。

3.3推进政府责任划分明确化进程。科学的问责制的前提是在政府各部门之间、行政人员之间有着明确且严格的职责分工，并据此合理地配置权力和责任，并以宪法和法律的形式加以确定，即所谓的职、权、责法定。首先，合理划分执政党与政府之间的职责、权力和责任。其次，科学的划分中央政府与地方政府的权力，明确中央与地方的责任与义务，实现中央与地方关系法制化。再次，科学划分政府部门之间的职责权限。

3.4建立问责主体多元化的问责制度。在法治国家中，政府官员要受到多种力量的问责，包括民主授权的权力机关，政府专门监督机构，行政主管部门，政府以外的监督系统等，只有多种力量充分发动、运作起来，政府官员才会时时如履薄冰，才会谨慎用权。

3.5明晰责任归属，厘定责任标准。科学的、公平的责权划分体系是实行官员问责的前提。现行的权力过多集中于常委、责任过多集中于政府的情况下，制度安排很难做到官员个人的责、权、利的平衡。

3.6实施对政府官员的美德教育与提升政府的“信任”社会资本存量。市场经济高速发展的今天，加强政府官员的美德教育包含道德伦理教育、思想政府教育、职业道德教育尤其是行政伦理教育，尤为重要。理性、良知、履行义务等公共道德对实现法治可以起到积极的促进作用，当政府官员受到美德教育并内化为其自身的价值从而自愿地全心全意地为民众服务时，他们在工作中的诚信意识和责任意识就必定极大地增强。由此，公民对官员的信任感，政府的亲和力和公信力即政府的社会资本存量就会得到提升。

3.7转变干部的从政观念，形成新型政治文化氛围。问责制不仅意味着领导干部出了事必须负一定责任，还意味着对于那些政绩平庸、群众不满意的干部，也要责令其辞职，直到免职。这就需要各级领导干部逐步转变从政观念，在其位，谋其政，尽其责。真正的问责，既来自于制度的硬规定，也来自于群众与舆论的软约束，还来自于干部自身的道德自觉，以及更为浓厚的政治氛围。

3.8完善官员问责制的救济机制。赋予被问责官员申请复核、申诉和提请仲裁等救济权力，对其在问责过程中合法利益的损失给予合理和适当的补偿，尽力确保问责的相对公平与合理。总之，有限政府的实现，离不开异体问责。异体问责，又离不开政府信息的公开。因此，行政问责制度与行政公开制度密不可分，“阳光政府”与“有限政府”相互依存，只有“阳光”才能“有限”，只有“有限”才能“阳光”！

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