湄公河环境保护国际合作问题研究

龙悦宁

龙悦宁LONGYue-ning

（昆明理工大学国土资源工程学院，昆明650093）

（FacultyofLandResourceEngineering，KunmingUniversityofScienceandTechnology，Kunming650093，China）

摘要：湄公河是一条跨越中国、老挝、缅甸、泰国、柬埔寨和越南六国的国际河流。国际河流的利用和开发是中国在面向次湄公河区域合作过程中不可避免要面对的问题和迎接的挑战。本文通过对国际河流利用中，中国同下游国家进行环境保护国际合作的必要性、湄公河利用与环境保护现状及问题的阐述，提出了应当建立湄公河开发、生态保护与航运贸易相结合的管理规划模式、与相邻国家在国内外环境保护与水利开发增加互动的国际合作并明确相应的国际责任的建议。

Abstract:MekongisainternationalriverthatcrossessixcountriesofChina,Laos,Myanmar,Thailand,CambodiaandVietnam.DevelopmentandutilizationofinternationalriversaretheproblemsandchallengesforChinawhichwillinevitablyfaceandgreetintheMekongsub-regionalcooperationprocess.ThroughelaboratingthenecessityofinternationalcooperationinenvironmentalprotectionforChinaandthedownstreamcountries,theuse,environmentalprotectionsituationsandproblemsofMekongintheutilizationofinternationalrivers,thispaperproposesthatthemanagementplanningmodeofcombiningMekongdevelopment,ecologicalprotectionandshippingtradeshouldbeestablished,theinternationalcooperationofenvironmentalprotectionathomeandabroadandwaterconservancydevelopmentwithneighboringcountriesshouldbeincreasedandtheinternationalresponsibilitiesshouldbecleared.

关键词：湄公河；环境保护；国际合作

Keywords:Mekong；environmentalprotection；internationalcooperation

中图分类号院DF969文献标识码院A文章编号院1006-4311（2014）07-0325-04

引言：

来自环境的挑战是全球性的，国际社会在环境与发展领域中有协调、合作的客观需要。随着全球环境问题日益严重，越来越多的国家逐渐意识到加强环保国际合作，是维护人类文明可持续发展的一个根本前提。自1972年人类环境会议以来，国际环境合作已走过近40年的合作历程，从双边、地区性环境合作直到全球性环境合作均取得了巨大成就。

云南的国境线长4060千米，与3个国家接壤：西面是缅甸，南面是老挝，东南方是越南。作为流经中国、老挝、缅甸、泰国、柬埔寨和越南六国的国际河流，云南要建设面向西南开放的桥头堡，不可避免的要面对澜沧江—湄公河的利用、开发、保护和持续发展问题。

1湄公河的环境概况

湄公河，国内也称为澜沧江-湄公河，干流全长4880公里，是亚洲最重要的跨国水系，世界第六大河流；主源为扎曲，发源于中国青海省玉树藏族自治州杂多县。流经中国、老挝、缅甸、泰国、柬埔寨和越南，于越南胡志明市流入南海。流域除中国和缅甸外，均为湄公河委员会成员国。湄公河上游在中国境内，称为澜沧江，下游三角洲在越南境内，因由越南流出南海有9个出海口，故越南称之为九龙江，总程长2139公里。[1]湄公河流域面积大于5000平方公里的支流有22条。其中，中国澜沧江流域面积16.48万平方公里，多年平均流量每秒2140立方米，平均年出境水量765亿立方米；缅甸，境内流域面积为2.4万平方公里，多年平均流量每秒300立方米；老挝，境内流域面积20.2万平方公里，多年平均流量每秒5270立方米；泰国，境内流域面积18.4万平方公里，多年平均流量每秒2560立方米；柬埔寨，境内流域面积15.5万平方公里，多年平均流量每秒2860立方米；越南，境内流域面积6.5万平方公里，多年平均流量每秒1660立方米。在云南省境内干流长1240公里，占全干流长的四分之一。然而作为国际河流，澜沧江流域目前存在着自然灾害频繁，中游地区土壤侵蚀严重，森林生态功能较弱，草场退化，濒危物种的生存环境逐渐缩小和种群数量减少以至物种消失，局部地区污染严重等六大生态环境问题。[2]总的来说，湄公河作为最重要的亚洲河流，具有流域面积广，出海口多，水资源丰富的流域特点。同时，上下游环境生态脆弱，环境保护压力巨大也是湄公河流域所面临的切身的现实情况。

2湄公河环境保护国际合作的重要性

如何在那么广大的流域中解决湄公河流域的环境保护问题，一直是流域各国面临的重要挑战。在解决湄公河流域利用过程环境与资源相协调、生态与人口相协调、上下游之间的环境一体化相协调等问题的过程中，湄公河流域国家认识到：只有国家合作才能够最终解决湄公河流域国家环境保护的协调性等一系列问题。这是因为湄公河环境保护国际合作的重要性体现在了以下几个方面。

2.1跨国河流的自身特点决定了只有国际合作才能解决环境保护和河流开发问题国际环境法中生态环境保护的国际合作是指为谋求共同利益，国际社会各成员在保护和维护国际环境的事业中，本着全球伙伴和协作精神采取共同行动。[3]澜沧江-湄公河属于典型的跨国河流，在水资源做为新的自然资源的今天，水资源的自然垄断性，决定了各国都渴望对本国的水资源实行国家主导的垄断利用，最大限度的开发本国的水资源，新建水利设施，保护水流生态环境，以达到水资源利用效率的最大化，促进本国相关经济的发展。然而水资源的流动性却决定了对于跨国河流，其有限的水量使得单一国家对水资源的利用必然会影响到他国水资源的开发和利用，单一国家对水资源及其相关区域环境的污染同样会影响其他国家水资源和区域环境的保护。如2010年3月份中国西南地区及泰国、老挝、越南和柬埔寨遭遇的大旱，四国就认为中国在湄公河（我国境内为澜沧江）上游修建水坝导致旱情加重，并希望中国能够打开大坝放水，发生水资源利用的争端。同时，湄公河上游及澜沧江流域是自然灾害严重和频发地区，地震、泥石流、滑坡等自然灾害频发，需要各国合作建立有效地联合的防灾、减灾及预警机制。可见，国际合作是解决水资源利用争端和环境保护的唯一的有效途径。

2.2国家在国际中的责任要求国家参与到澜沧江-湄公河利用与保护的国际合作中来国际河流开发利用水资源和航运资源是沿河国家发展经济，改善民生的必由之路，也是每个国家利用自身环境资源的应有权利。澜沧江-湄公河流经的各国地理位置，流域、流量均有不同，各国对河流的依赖程度也有所不同，客观上决定了各国对该河流的开发、利用和保护的出发点和具体措施大相径庭。同时，目前在国际上尚未有普遍性的各国都认同的国际水权的开发和使用标准，因此无法以现有的国际法规定来衡量普遍的国家在跨国河流利用中的各国的权利和义务，这也是造成跨国河流水资源利用、开发和生态保护国家之间存有大量争议的主要原因。

然而，没有具体的规定并不意味着国家在利用和开发水资源，进行环境保护的过程中就缺乏相应的国际责任，只需顾忌自身利益而可以否认他国权益，甚至危害他国环境及水权；也不意味着一国可以利用保护本国环境、水资源为由肆意干涉他国水资源的合理开发和生态保护工作。随着国际法的发展，越来越多的国家承认：国家主权是一个相对的概念，在涉及到特定领域和共同的利益的时候，国家与国家之间必须形成一种让步。如多瑙河流域的国际合作，就是自1985年通过的《多瑙河国家关于多瑙河水管理问题合作的宣言》（《布加勒斯特宣言》）等一系列双边条约和宣言，多瑙河流域多国对于开发跨国河流和保护多瑙河流域环境而达成的一系列共识和让步。

国家作为国际法的最基本主体，对于国际河流的利用和环境保护具有不可推卸的责任。随着工业化的不断发展以及人类对水资源的需求多元化，国际河流问题已经引起了许多国家的关注和认同。1972年联合国《人类环境宣言》就指出：“依照联合国宪章和国际法原则，各国有按照其环境政策开发其资源的主权权利，同时亦负有责任，确保在其管辖或控制的范围内的活动，不致对其他国家的环境及本国管辖范围以外地区的环境引起损害。”国家在利用自身资源———包括水资源的同时，应当对其他国家的环境和资源利用负有保护责任。联合国于1992年和1997年《跨界水道与国际湖泊保护利用公约》、《国际水道非航行使用法公约》。其中《国际水道非航行使用法公约》就规定：水道国在适当情况下应共同保护和保全国际水道的生态系统。较为完整的明确了国家与国家之间利用国际河流及其生态保护问题。不仅如此，已经形成的《21世纪议程》、《里约热内卢环境与发展宣言》、《生物多样化公约》等国际法文件，国际判例中都体现了国家对损害环境应承担的国际责任的要求。我国虽然尚未参与到《跨界水道与国际湖泊保护利用公约》、《国际水道非航行使用法公约》当中，但作为负责任的大国，中国具有维护地区环境安全、维护地区稳定义务，无论从国际法的角度，还是为了地区的发展与稳定，都应在国际河流利用和保护中负起应有的、适当的、不可推卸的责任。

2.3湄公河的利用与生态保护直接影响到西南地区国际贸易的发展环境保护对国际贸易具有不可否认的影响。政府通过不同的环境手段对国家的贸易会产生不同的直接影响效果。具体而言，在环境标准方面，各国根据本国的环境法规和所参加的国际环境公约制定相应的环境保护措施，在某种程度上会对特定的贸易产生一定的限制性影响。同时，环境标准较高的国家的污染企业会向环境标准较低的国家转移，而这些国家往往为了本国的经济利益而引进这些企业导致本国及周边环境的恶化；但同时产品的环境成本较低，更具有国际竞争力。另一方面，政府对环境保护提供财政资助或其他方面的支持，同样会影响产品的成本价格，进而影响产品的国际竞争力。高环境标准国家的环境措施也对低标准环境国家的产品进行限制，在一定程度上会长期地对特定产品的出口造成一定的准入障碍。[4]

具体到澜沧江-湄公河次区域而言，中国的环境政策同样对我国与相邻国家的国际贸易产生相应的影响，如果我国采取较低的国际河流的环境保护标准，不仅会使我国及周边区域的环境污染加剧，同时也会受到相邻国家对我国的产品出口进行限制，即使拥有较低的产品成本，其生态环境成本极有可能大大超过它所获得的经济利益，结果是牺了该地区的可持续发展利益；如果采用大大超过实际的环境标准，则会造成我国西南地区产品成本较高，缺乏竞争力的问题。同时，澜沧江-湄公河作为主要的船运通道，上游的污染物和水流利用直接对下游航道的运输造成了一定的影响，有可能阻碍船运贸易的发展。如2010年的干旱就使得澜沧江-湄公河老挝、缅甸段因水位浅无法航行而滞留，多国就将该问题的矛头指向中国境内的水坝对澜沧江的截流。可见，国际河流的利用和生态保护是对相邻国家国际贸易起到重大影响的，只有合理的进行利用、妥善的进行保护才能达到真正促进贸易增长，地区乃至国家经济发展的目的，最终实现可持续发展。

3湄公河生态保护国际合作的现状及我国在领域国际合作中的问题

湄公河生态保护国际合作是湄公河现阶段生态保护的重点和难点。湄公河流域的生态保护在流域各国的共同努力下还是形成了一定的环境保护国际合作成果。

3.1湄公河生态保护国际合作的现状在生态保护国际合作方面，呈现出湄公河下流域国家加强了流域开发的合作，并于1995年签订了《湄公河流域可持续发展合作协定》。《湄公河流域可持续发展合作协定》共六章42条。“该协定全面的规定了关于合作领域，协定规定各缔约国在可持续开发、利用、管理和保护湄公河的水资源和有关资源的一切领域里进行合作。协定还规定了磋商程序，通知程序。同时规定了湄公河流域合作的机构和解决分歧和争端的程序。”[5]

在环境保护方面，我国参与的环境保护主要有进行澜沧江流域及红河流域防护林体系建设、澜沧江-湄公河环境监测及信息系统、大湄公河次区域六国启动生物多样性保护走廊项目。

3.2我国在湄公河次区域环境保护国际合作中存在的问题我国虽然在澜沧江-湄公河国际合作利用与保护领域已经做出了许多的努力，并得到了广大的认同。然而，和欧洲多瑙河区域国际河流利用与保护相比，中国在澜沧江-湄公河区域的河流利用与保护的国际合作处于刚刚起步不久的阶段，不论是合作领域还是合作程度，与多瑙河、莱茵河等著名国际河流合作尚有较大距离。总的来说存在以下几点问题：

第一，水资源的利用问题。

澜沧江流域，水能蕴藏量超过3600万kW，目前在西南国际河流中水能开发程度最高的河流，但也仅达到10%左右，下游的湄公河流域开发程度亦不足10%（水能蕴藏量达3700万kW）。[6]与同是国际河流的多瑙河水能资源开发利用率达60%以上相比，水电开发明显落后。但水资源的利用与生态环境保护又在明显冲突，如有学者指出在湄公河平原地区筑坝必然会对鱼类的洄游产生影响，同时截流的水资源会造成下游水资源的匮乏，影响下游的生态环境，甚至影响下游的航运贸易。如何处理水资源利用与河流生态保护的问题，使得电力资源、生态资源与航运贸易三者均能兼顾，是澜沧江-湄公河利用和保护国际合作需要解决的最主要问题。

第二，中国利用和保护澜沧江-湄公河的努力和应当承担的责任问题。中国处于澜沧江-湄公河以及次区域另外的几条国际河流的上游或源头，这一特殊的自然条件决定了中国在国际河流的利用与环境保护方面的合作面临巨大的压力。国际河流的特殊性，决定了中国对澜沧江-湄公河的利用和环境保护将直接对下游的所有国家的水资源利用和保护产生影响，我国实行较差的环境保护会使下游国家背负治理环境的较大压力，但我国的环境成本较低；较好的环境保护则将大大减轻下游的环境保护压力，但同时中国也将承担更多的环境保护成本。中国主张在国际环境保护与合作当中，各国应当承担共同但有区别的责任。中国作为该国际河流的上游国家，应当对河流的环境保护承担义务，但也不能为了下游国家自身的环境责任而大大增加中国澜沧江流域的经济负担，影响西南地区的经济发展。如何承担该河流在中国境内的环境保护责任，是中国和相邻国家应当共同负责任的问题。

最后，对于水资源利用权利问题。中国对于本国领土内的河流具有无可争议的主权，有权利合理的开发和利用澜沧江的水流资源。但河流的上游水资源利用也同样会对下游的水资源产生影响，要相邻国家对该后果承担全部责任显然有悖国际法的公平原则。如何合理的利用该河流的水资源并促进各国对水资源利用效率的提高是中国在澜沧江水资源利用中要面对的另一个问题。

4解决当前中国澜沧江-湄公河利用与保护问题的几点思考

4.1建立澜沧江-湄公河开发、生态保护与航运贸易相结合的管理规划模式澜沧江-湄公河的开发、生态保护与航运贸易是三者紧密联系，相互影响的关系。单一的管理和规划已经无法满足当前利用和开发该流域所要面对的复杂的生态保护环境问题和航运贸易问题。2010年干旱导致的航运断行，下游水源枯竭已经给我国单一性的治理和规划该流域水资源开发敲响了警钟，建立完善的水资源开发利用、河岸区域生态保护、国际航道贸易安全的联动机制已经势在必行。

当前应进一步加强对流域水资源的开发和利用。由于流域社会制度、意识形态各异，市场经济不发达；贸易体制不完善；合作机制松散；协调、咨询机制不完善；缺乏适当的争端解决机制等原因，区域合作受到了严重制约。在今后的合作中应在保证环境不进一步恶化的条件下加强对流域水资源的开发利用，进一步开展新时期我国参与澜沧江-湄公河次区域经济合作的宏观战略研究，确立我国在澜沧江-湄公河次区域经济合作中的长期目标，并有计划地一步一步推进对流域水资源的可持续开发利用。

对国际河流的利用主要分为国际河流的航行利用和国际河流的水资源利用2个方面。我国对国际河流的利用主要表现为对国际河流水资源的利用，而对国际河流的航行利用却还很少，因此，在未来的区域合作中，要进一步加强对澜沧江-湄公河的航行利用。

同时，我们要加强对国际河流的环境保护合作。如果各个国家仍然只顾自己国家的利益开发利用国际河流，那么这种恶性竞争必然造成国际河流水资源的枯竭、水质的恶化以及生态系统的破坏等一系列问题。目前水质保护已经成为国际河流合作的重要内容。如：阿根廷和乌拉圭于1975年制定的一个乌拉圭河章程，目的是通过条约设立的委员会协调两国采取适当的措施，以防止生态失衡，并合理控制集水区域中的污染物。1994年11个中东国家和欧共体通过了《为保护和可持续利用多瑙河进行合作的公约》（简称《多瑙河公约》），公约目标是可持续和均衡的水管理，包括养护、改善和合理利用河流流域的地表水和地下水。[7]通过借鉴国外的先进经验，我国应进一步完善国际河流开发利用方面的相关立法。

4.2与相邻国家在国内外环境保护与水利开发增加互动的国际合作并明确相应的国际责任澜沧江-湄公河流域的环境保护不是单一国家的责任，是需要该流域国家共同协作才能解决的一系列问题。单一国家的河流生态保护他国也同样存有相应的责任，单一国家的水资源利用也不可避免的要保护他国的水资源安全。建议中国和老挝、缅甸、泰国、柬埔寨和越南形成定期的互动机制，及时对澜沧江-湄公河流域的环境保护采取相应的措施予以通报和协商，减少误解，增加互信，最终形成具有国际法律地位多国双边条约。应分以下几步构建国际合作平台：第一，流域各个国家通过协商出台澜沧江-湄公河水资源利用和环境保护计划。

水资源利用和保护需要一个长期的规划，只有长期的规划才能够适应环境保护随时变化而在不同时期满足不同的要求。该计划应当由澜沧江-湄公河流域各国参与制定，在不同的经济条件下制定不同的环保责任，且应当包括环境的可持续发展计划，地表水、地下水及水生态系统保护计划，对河流排污及危险物质监控计划以及对洪水和干旱的防治计划四个部分。同时，为计划的实施设立由多国参与的计划援助机构，对计划的不同阶段进行监督和指导，并协商有关事宜。

第二，共同设立由多国参与的澜沧江-湄公河环境保护机构。

近年来，许多国家逐步意识到：没有机构和程序上的制度保障，国际河流管理是十分困难的，有必要成立专门的国际河流委员会对国际河流进行管理。国际河流管理委员会的职权也有所加强。对于澜沧江-湄公河的管理和保护同样需要有制度上的保障，这就要求各国应当共同成立一个专职机构负责河流的环境保护工作，其应主要负责对重大水利项目的环境评估工作，重大环境项目的监督工作，澜沧江-湄公河环保信息数据的管理工作以及洪涝灾害及水质的日常监控工作。

第三，加大国际组织在澜沧江-湄公河的水资源利用和保护中的作用国际组织逐渐介入跨界水管理：联合国环境开发署、联合国亚洲和远东经济委员会、亚太经组织和亚洲银行对湄公河的开发、利用、保护和管理发挥越来越大的作用。如自1992年迄今，亚洲开发银行为湄公河流域国家的基础设施建设累计提供贷款7.7亿美元，帮助融资2.3亿美元，已经在运输和能源领域完成了9个项目，[8]很好的为该河流的利用和保护提供了援助。在2009年正式成立了中国-东盟环境保护合作中心并制定了《中国-东盟环保合作战略》，使得中国在澜沧江-湄公河利用与保护的国际合作方面又前进了一步。中国应当更加大快步的向前推进国际组织在澜沧江-湄公河利用与保护中所起到的作用，不仅自身加大与国际组织的广泛合作，同时鼓励国际组织参与到中国与周边国家对澜沧江-湄公河利用和保护的项目中来。这样既可以提供资金上的有利支持，还可以在技术和理念上给予先进的指导，将会对进一步的国际合作起到积极的推进作用。

参考文献：

[1]维基百科.湄公河[EB/OL].http://zh.wikipedia.org/zh-cn/%E6%B9%84%E5%85%AC%E6%B2%B3，2010，8，12.

[2]李希昆.关于澜沧江———湄公河次区域环境保护立法的思考[J].昆明理工大学学报，2002（4）.

[3]周萌.生态保护国际合作的障碍与对策研究[D].北京：北京林业大学，2009.

[4]刘惠蓉.论国际贸易与环境保护的法律机制[D].厦门：中国海洋大学，2004.

[5]马波.论我国在国际河流开发中的问题及多维法律思考[J].法学杂志，2001（1）.

[6]胡文俊等.多瑙河流域国际合作实践与启示[J].长江流域资源与环境，2010（7）.

[7]刘登伟,李戈援国际河流开发和管理发展趋势[J]援水利发展研究，2010（5）.

[8]杨宇白.澜沧江-湄公河次区域国际合作概况[J].http://www.ynce.gov.cn/ynce/site/school/article001.jsp?ArticleID=3520,2010，8，12.