新时期基层海事三化建设研究

张凤龙

张凤龙

沧州海事局河北沧州061100

一、背景

中共十九大报告中指出，中国社会主义建设进入新时期，同时也面临国内人口红利逐步减少，经济发展动力面临出口转内销、产业结构升级等情况。中国如何在国际生产分工中谋求更高的生产地位，由生产中心向制造中心转型，如何应对欧美等发达国家对中国的技术垄断，越过发展中国家中等收入陷阱，需要团结在以习近平为核心的党中央坚强领导之下。对海事而言，如何在国际航运市场竞争中，维护本国航运利益，是时代赋予海事“三化”建设的新内涵，“正规化”突出海事现场执法的公正透明，“现代化”强调海事公共服务高效便捷，“革命化”侧重海事执法队伍听党指挥，反应迅速，行动有力。

二、问题

自2010年海事系统核编转制以来，基层海事机构普遍存在机关化倾向，表现为现场监管力量薄弱，机动能力不足，业务办理跨流程流转影响了服务效率。故2016年，部局启动了直属海事系统基层海事机构改革，合并业务处室，将海巡执法大队打造为综合执法单元，简化内部工作流程，提高基层海事执法效率，关口前移，强化事中事后监管。随着改革的进行，也遇到一些问题，暴露出基层海事三化建设的某些方面不足。

2.1海事机动反应水平较弱，对海上突发事件应对不足

图2-1给出了近6年来辖区及附近水域事故种类统计结果。从年代分布来看，2014年以来，辖区小事故发生未得到有效遏制，并在之后出现反弹。

图2-1黄骅港水上交通事故种类统计

2.2基层海事廉政风险风险诱发因素客观存在

海事系统“三定”方案落实之后，人员待遇普遍降低，由于基层执法人员直接和行政相对人打交道，客观上增加了廉政客观发生的可能性。十八大以来中央多次强调纪律作风建设，海事系统通过内部明察暗访，通报多起基层海事违法违纪案例，给基层海事廉政建设敲响警钟。

2.3辖区部分监管对象治理效果不明显

在沧州辖区，近几年渔船载客出海，内河船参与海上砂石运输，渐成势头，且多为无证船舶，且治理过程涉及就业安置、区域协作，需要多部门配合行动，约束性较差。

三、原因分析

3.1基层海事行政运行机制不完善

1998年水监体制改革以来，我国形成一水一监、一港一监、中央与地方划水域分治的治理格局。直属海事系统由上到下分为部海事局、直属局、分支局、派出机构四级架构，分别开展决策、协调、管理、执行工作。同时，在分支局延伸设立派出机构，若在现场执法中遇到可能涉及行政诉讼的事件，可先到上一级分支局进行行政复议作为缓冲，降低行政应诉风险，由此明确了基层海事处现场执法的功能定位。故基层海事扁平化改革，减少内部执法流程是手段，进行高效的现场执法是目的。在实际的改革过程中，为消化现有人力资源存量，在取消各业务科室的同时，又分港区建立海巡执法大队，在基层海事处形成处领导—海巡大队队长—现场执法人员三级架构，减少了业务跨流程流转的同时，增加了业务跨区域流转。

工作机制缺少弹性，现场突发事件应急力量不足。目前基层海事处各大队仍实行朝九晚五的机关化工作模式，而在早、晚、敏感时段或节假日等水上安全监管形势相对紧张的时期，现场机动力量不足。与分支局执法联动较弱，根据市海上污染应急预案和市海上搜救应急预案，指挥中心设在局指挥中心，应急物资、船舶、人员等支持力量为拖轮公司、清污单位、港口业主、执法支队等，一旦发生事故，海事处执法力量难以在第一时间奔赴一线进行初步调查，使事故调查与事故救援及时跟进，易失去“查明原因、判明责任”的有利时机，以保证后续责任划分及经济赔偿事项的开展。

3.2海事处内部存在监管盲区，职工待遇缺乏保障

海事系统方案下发以后，基层职工待遇不升反降，由于海事监管船舶属于高经济附加值产物，容易产生廉政风险。且海事执法人员与行政相对人利益链条一旦形成，由于腐败的排他性，一方面易使从事具体岗位具体职务的人员固化，不利于新进人员的流动培养成材，另一方面也将在社会上造成不良影响。对此，除了做好理想信念教育、执法行为规范、违法案例通报等工作，扎起“不敢腐、不能腐、不想腐”的笼子，还需从马斯洛需求层次分析，人不仅需要“诗和远方”的理想信仰教育，也需要“眼前的苟且”如基本待遇保障。基层海事改革对象需因地制宜，考虑到条件艰苦的现状，执法权威来自于尊严的工作，跳过这一前提，去研究如何打造风清气正的执法环境可能事倍功半。

3.3直属海事与地方政府权责不对等

以河北海事局为例，1998年水监体制改革启动后，河北省政府与交通部签订省部协议。将河北省沧州（黄骅、海兴）、秦皇岛（昌黎、抚宁、青龙、卢龙）、唐山（丰南、唐海、滦南、乐亭）水域和港口划归交通部实行垂直管理。在经济发展初期，直属海事只需监管好港口这个点，随着国内经济的发展，对海岸线的开发利用已经由点到线。沿海地区渔民转产要搞海上休闲渔业，内地工程建设需要海上船舶运输建筑砂石料，类似服务于地方经济的小型船舶，已经牵制住直属海事近半的执法力量。从发展的角度看，是人民出行旅游的需求与地方旅游资源不足的矛盾，也是地方政府发展经济要效益和海事系统保安全之间的矛盾，由此产生了这类“能管的不想管，想管的管不了”的灰色地带。

四、对策及建议

4.1建立层层制约的权利闭环机制

对常规工作，坚持放权到人，如船舶选船已放至每一名安检人员手中，对中层干部与基层执法人员权限进行合理分界，顺应基层海事管理信息化潮流。对日常执法工作，由各大队长具体安排。对以海事处为单位完成的工作，坚持由处领导统一按安排，党务政务总抓。

创新值班模式，探索实行海巡大队24小时值班模式，手机保持应急待命开启状态，一旦执行紧急任务，在规定时间到达现场，解决海事处应急反应力量不足的问题。开设基层电子巡航岗位辅助现场执法，根据《海事现场执法工作规范》，平时承担值班室业务信息综合处理职能，当辖区发生突发事件时，也可作为一支机动力量应急响应。

4.2打造信息化监管模式，实现进出港船舶风险值动态监管

建设基层海事电子巡航室，以船舶交通管理系统（VTS）、船舶自动识别系统（AIS）、港口或流域视频监控系统（CCTV）和无线对话甚高频系统（VHF）等硬件设备为支撑。在此基础之上，发开相关软件，对辖区风险隐患实行分级管控和网格化监管。根据辖区水域特点及监管特性，将港池航道、石油平台、锚地、习惯航路、应急水域以不同的颜色区分，便于分类监管。同时，采集航道船舶上线位置的洋流、风向及风速等气象信息，港池内潮汐、码头前沿的富裕水深、船舶回转半径等通航信息，船型、船长、船宽、吃水等船舶信息，在做好上述信息集成之后接入安全风险分级管控软件，可形成对进出港船舶风险指数的估值，提前形成对风险的预判。未来，可增加视频会议系统，实现分支机构、基层海事处、执法现场三个办公地点视频信息互联，成为基层海事现场监管和应急反应的指挥中枢。

加强人才队伍建设。建议在年度教育培训方案中，增加对基层海事处海上安全搜救、污染事故调查等突发事件的应急处理培训，丰富基层海事处应急人才储备，提升基层海事处应急反应能力。注重对基层员工的情感管理，越在偏远的地区，在组织的活动中越不能忽视，越要保障相应的职工待遇，使所有职工都能感受到党工团组织的温暖，牢牢抓住意识形态建设的制高点，增强局党委凝聚力。

4.3依法履职，做好本职工作

在国家层面，建议建立中央、省、市、县对辖区水域分级管理机制，由国家对开放口岸实行垂直管理，以点带面，抓住这个关键点，直属海事统管水上突发事件应急处理，通航秩序维护，部分权责划归地方，以“谁受益、谁负责”为标准，合理界定服务于区域地方经济的船舶，将此类船舶的船舶检验、船员管理、海上营运等权责划归地方相应部门，建立以地方政府为主导的治理机制，使地方政府在风险和效益之间找到平衡点，一方面释放地方发展经济的活力，另一方面直属海事可以腾出精力对接国际海事标准，参与制定符合本国航运利益的船舶建造和营运标准，苦练内功进行海上应急硬件建设，成为海上安全航行保驾护航的鼎足力量。在基层海事层面，应一方面收集内河船舶、休闲渔业船舶的习惯航路、从业人员、作业规律等数据，为上级决策提供信息参考，另一方面要切实履行好水上通航安全保障责任，利用经过优化的现场执法力量，在早晚、夜间、节假日等重点时段，进行重点巡视，以“船员适任、船舶适航”为原则，劝阻无证船舶出海，实现监管抽查全时段覆盖。

五、结语

基层海事改革本质是通过优化内部管理提升海事公共服务水平，外因需要通过内因起作用，基层执法人员执法水平的提高来自执法理念的转变，执法理念的转变又离不开社会公民意识的觉醒，这是一个历史范畴。2018年，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，原属国家海洋局领导管理的中国海警局全部划归武警部队，海警作为武装力量维护国家领土主权，海事作为行政力量提供公共服务，形成海事、海警“二龙治海”的格局，鉴于目前的国际国内形势，海事处于相对弱势的一方，尤其在偏远地区基层工作人员利益长期未得到有效关注。牢骚太盛防肠断，风物长宜放眼量。基层海事建设应坚持打铁还需自身硬，将重点放在提供高效便捷的公共服务上，放在听党指挥、反应迅速、行动有力的内部建设上，放在以人为本的人文关怀上，相信在上级的统一领导之下，在人民群众的社会监督之中，基层海事公共服务水平将得到不断提升，其作用和价值将得到不断凸显。