德国及加拿大公共危机管理体制的特点及对我国的启示

谭海瑛黎东升

谭海瑛黎东升（指导老师）

(广州中医药大学经济管理学院公共事业管理专业510006)

【摘要】本文简要概述了德国及加拿大公共危机管理体制的主要特点,包括其组织结构,职责分工,具体运行机制,危机预防等方面内容,并指出其体系对中国应急管理的启示。

【关键词】德国加拿大公共危机管理特点启示

【中图分类号】R199【文献标识码】A【文章编号】2095-1752（2013）30-0044-02

1前言

公共危机管理体制主要是国家制定的应对公共危机问题的政治制度,是涉及公共危机管理组织结构,运行机制，应急网络，危机预防等方面的有机整体。世界上许多国家,特别是发达国家都根据自身国情制定了适合本国发展的公共危机管理体制。目前,由于近年来，我国出现“非典”和“汶川”大地震等公共危机事件，我国也逐步建立起应对公共危机事件应急机制，但制度组织方面不够完善，政府和整个社会的应急管理能力还有待提高。因此,本文以德国和加拿大为例总结分析国外先进危机管理机制特点，针对国内公共危机管理不足，为完善和加强我国突发公共事件应急机制提出建议。

2德国和加拿大公共危机体制特点

2.1有科学严密的组织结构与分工

德国和加拿大都是资本主义国家，与其政治体制相匹配的公共危机体制都有分级管理，职责明确，分工严密的特点。德国是一个联邦制国家，公共危机分联邦和地方两级分工合作。联邦政府在内政部下设联邦民事保护和灾难救助局以及联邦技术援助局来支持各州开展灾难救助工作。各州则根据各自情况,通常是由州内政部统筹负责,主要力量有消防队、警察局等相关部门以及救援组织[1]。相类似的是加拿大应急管理也是分级管理，属地管理相结合，分联邦、省级、社区三级，在联邦,设置了紧急事务办公室,总调度紧急公共危机事件，配合各级应急事务机构负责紧急事件的处理、负责减灾管理和救灾指挥协调工作,监督并检查各部门的应急方案,组织训练并实施救援[2]。

这样的组织结构能够使中央和地方职权分工明确，属地管理，地方机构发挥很大的主观能动性，结合本地实际资源和具体危机管理，在中央的危机预案统筹下，具体进行危机救助和预防培训等工作。

2.2高效率的运行机制

由于德国和加拿大有着严密的组织结构和中央地方良好的权责分工，这两个国家的应急管理运行机制十分高效。当危机发生时，德国地方或以州最高行政长官或内政部长为核心的应急指挥小组紧急启动,有关部门以及专家参与决策指挥,统一调动政府以及全社会的力量[1]。消防队和警察局的接警中心接到报告后,立即在规定的时限赶赴现场进行处置。建立行政和战术指挥中心共同发挥作用，并且相对独立，保证了危机处理的高效性。加拿大危机管理也同样高效，由政府官员和专家组成的事件评估小组,负责对紧急事件的危害程度做出评估,提出是按预定计划处置,还是报上一级政府或是宣布本地区进人紧急状态的实施建议。进入紧急状态后,对于短期事件,要制定24小时、48小时处置计划。对于延续时间较长的紧急事件,要拟定更长时间的计划。各个家庭也有义务在72小时内做好自救工作,并强调受灾人员之间的互援[3]。

这两个国家的流程化应急管理机制，可以在第一时间应对危机，启动应急管理预案机制，通过调动社会或是以家庭为单位的力量，进行危机应对，提高危机预案的可操作性，减少政府本身的压力，从实际出发，高效的解决公共危机。而且通过成立的应急指挥小组和专家合理评估危机理性决策，启动已有的预案机制，可以减少人力消耗，平复社会恐慌，提高应对危机效率且可操作性。

2.3专业化与社会化相结合的应急机制

德国和加拿大公共危机应急救援队伍不仅仅发挥了政府的专业救援队的力量，并且善于调动社会力量，极大提高社会参与度进而弥补政府在应急救援力量不足。例如：德国应急管理队伍以消防队为核心，配合专业人员和志愿者组织进行救援，部分消防队成员属于兼职志愿救援，部分是政府专业消防队或企业消防队。而相类似在加拿大，一部分属于政府的专业救援队，另一部分属于志愿者组织，这些志愿者组织会在危机发生时，自愿无偿地投入危机救援，且在平时周六日接受完整的专业救援培训，培训的费用由政府承担。结合自身原本的知识和才能，进行符合要求的高水平救援。其中德国更是通过立法来鼓励更多公民参与志愿者组织。政府提供专业化的救援队伍联合社会组织和志愿者力量，可以减轻政府的人力和财政负担，还可以让全社会参与到实际应急救援当中，增强社会凝聚力和公民社会责任感。

2.4重点发展的危机预防机制

德国和加拿大十分重视公共危机的预防，认为预防是应急管理的首要任务。德国通过高科技具有前瞻性的信息技术手段进行危机预防。例如：2001年10月,德国建立卫星预警系统进行灾害警示。通过卫星,政府发出的预警信息可以在几秒钟内通过公立和私人的电台传遍全国,也可以通过互联网、移动电话等方式向民众发出预警报告。为实现预警信息的有效收集、整理和发布,德国建立了一套依托卫星的危机预防信息系统[4]。加拿大把危机预防分为四个部分，包括灾害风险评估，列出重点保护基础设施名单，制定应急预案和宣传危机预防知识和强化民众救灾意识[5]。通过加强预防危机和提高预警危机的水平，大大降低危机发生后可能产生的人员伤害和经济损失，通过制定具体预案和来实现危机的预防。

3德国及加拿大应急管理机制对我国的启示

德国和加拿大是典型的发达国家,并从很早以前就建立了一套比较成熟的应急管理体系,根据我国应急管理体系的欠缺，有以下几点值得我们学习借鉴：

3.1注重公众的应急知识宣传教育

我国应急管理体系在公众应急知识教育方面还有所欠缺，许多地方政府认为这是资金浪费。可在全国各大地震案例，如：汶川地震中，可以发现由于许多地震知识和地震演习的缺失，造成大量人员伤亡。

发达国家在这点上做得很好,比如：普及公共危机知识,德国利用广播电台,网络等媒体合作,以公益广告,教育片形式对公众进行经常性的应急教育,与此同时,把加强国民的安全意识作为应对突发事件的一项重要内容,政府利用“危机预防信息系统”向人们提供各种公民自我安全保护的知识。通过宣传手册、互联网、展览以及听众热线,重点介绍如何应对新型急性瘟疫、危险化学品泄漏和恐怖危机等的方法,出版刊物普及防灾救灾知识[6]。同样的，加拿大政府每年五月份举行一次由省、地区政府、自治市、非政府组织、志愿者以及教师等共同参与宣传的紧急事件准备宣传周,大张旗鼓地向公众传播应急知识和信息,以提升公众参与应急管理的能力[7]。我国也可以效仿这种方式，通过互联网，听众热线，宣传周活动提高公众应急预防意识，增加应急预防知识。

3.2进一步完善应急管理的法律法规

从立法角度来看,我国先后制定了应对社会动乱的《戒严法》,应对重大自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》,应对安全事故的《安全生产法》,应对公共卫生的《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》[8]和《国家突发公共事件总体应急预案》等。这些法规法律体系不够完善，比如：没有对于志愿者或是民间组织主动参与救灾活动进行相关立法。德国和加拿大的自愿者是有组织和计划的进行救援，例如德国建立了专门的志愿消防队，而这些志愿者的应急参与受到法律保护并且经过由政府出资的专业培训，其次政府还通过减少税收以支持志愿者事业并通过减少服兵役年限给予志愿者法律支持和保障。

3.3充分发挥民间团体的作用,建立志愿者体系

我国对于应急救灾志愿者和社会组织基本上没有进行系统的管理。因此，这些个人和组织一般具有自发性。在发动社会组织参与应急管理方面，也缺乏行动力和计划性。但是，志愿者和社会组织却是一个很好的弥补政府应急救灾力量不足的群体，又因为我国人口较发达国家多，我们应当充分利用人口优势，将建立志愿者和民间团体救灾体系和对其规范管理做为今后我国应急救灾的主要发展方向。我们可以借鉴别国的经验，例如：德国联合企业，志愿者，社会组织等力量，通过立法的鼓励让他们参与应急救灾当中。

通过把志愿者和社会组织加入到应急系统中，希望使应急队伍多元化，降低政府行政和组织成本,分担专业技术救援人员的工作。并且志愿者队伍利用自身专业优势对于救灾应急知识进行宣传，开展救灾防灾技能训练，在危机发生时，协助信息传递和救援工作，帮助维持社会秩序，减少次生灾害产生。

参考文献

[1]陈丽.德国应急管理的体制、特点及启示[J].西藏发展论坛,2010,(1):43-44.

[2]北京市政府专家顾问团、中共北京市委研究室.美国、加拿大、俄罗斯应急机制的简要情况[J].决策咨询通讯,2003,14(5):80-81.

[3]古力.国外应急管理的做法[J].安全与健康,2009,（2）:22-23.

[4]卢立红,商靠定,张学魁.发达国家突发公共事件应急管理对我国的启示[J].武警学院学报,2008,24(10):6-8.

[5]孙云潭.加拿大应急管理体系建设及其对我国渔业应急管理的启示[J].中国渔业经济,2009,27(1):109-114.

[6]朱健康.国外安全应急管理管窥[N].中国社会报,2009-1-12,(B04).

[7]陈成文,蒋勇,黄娟.应急管理:国外模式及其启示[J].甘肃社会科学,2010,(5).

[8]中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心编.国际危机管理概论[M].北京:时事出版社,2003:52.