电子政务背景下政府与公民互动机制的构建探析

谷婷婷

谷婷婷（中国地质大学（武汉）政法学院，湖北省武汉市430074）

摘要：政府与公民的互动已引起当今学者的普遍关注，有的从公民参与视角加以研究，有的从发展电子政务层面进行讨论，然而在电子政务开展的如火如荼的今天，它已经成为社会政治发展的一个大环境，政府与公民的参与在技术层面已取得突破性进展，然而在制度层面却显得滞后，公民参与没有稳定的机制环境，又如何来推动政府与公民的互动，实现公民的深度参与。本文在前人的研究基础上，重点从互动过程出发，发现问题，提出对策，确保过程从而实现对结果的追求。

关键词：公共关系学；电子政务；公民参与；机制

0引言

从笔者搜集的资料来看，关于公民参与的文章很对，涉及的研究面向主要包括公民参与的背景、环境，公民参与的意义及负面影响公民参与的动力，公民参与的途径与方式，公民参与的困境及对策，公民参与的评价体系以及公民参与的经验研究。然而在公民参与机制方面的研究并不多，主要学者包括：晏明娟[1]（2009），张艾荣、黄宝荣[2]（2008），陶学荣、林琼（2006），褚松燕[3]（2009）以及王锡锌[4]等。上述学者中，从制度层面进行系统探讨，较具有代表性的是王锡锌，他提出公民参与的制度化需要一个合理的制度体系。在信息技术日益发展的今天，电子政务也在如火如荼的开展，在公民参与方面势必要发挥一定的作用，符晓薇[5]（2006），白淑英、何明升[6]（2007）以及杨飞[7]（2009）等从这方面加以研究。综上所述，公民参与缺乏制度保障，电子政务背景下政府与公民互动这一过程更是缺乏相应的机制保障。如今的政府流程管理理念注重对过程的控制，通过的对过程的控制实现对结果的追求，以过程能力来切实保障过程能都创造出优化的结果。在这样的管理模式下，迫切需要从政府与公民互动这一过程出发，发现过程中存在的问题，并提出相应对策解决问题，从而实现对深度公民参与的追求。

1公民参与概念界定

最早提出“公民参与”的是二战前后研究比较政治的西文学者。如阿尔蒙德和维巴从政治文化的角度探讨不同国家间的公民参与意识[8]。关于公民参与的定义，有诸多观点，笔者认为，公民参与是特定范围的公民在公共生活中的利益博弈过程。从而，公民参与具有如下特征。一是公民参与的主体指非政府的公民个体或公民团体行为者，公民是“必须同时具有法律及政治意义，且可以自由行动的人”[8]；二是公民参与具有其特定的范围和限度，或者其限于特定的地域、空间，或者是囿于特定的制度；三是公民参与是在公共生活中进行的，公共生活包含了政治领域、经济领域等公共空间；四是公民参与是利益博弈的过程，利益不仅指物质方面，也指价值观层面。博弈包含着意愿的表达、协商甚至冲突等活动；五是公民参与是一个不断发展的过程，因为利益的磨擦是无法消除的，特别是在当下，利益多元的趋势越来越明显。

2互动过程存在的问题

2.1公民参与意识薄弱

2.1.1公民资格观念不足

公民资格就是公民的责任，是公民为实现其权利进入公共管理领域的实践行动，而付诸行动的实验场所和途径就是公民参与。[9]信息技术的发展，使人们的信息的渠道增多，内容也在不断地丰富，然而在这样的背景下，我国仍有部分公民没有意识到自己的政治权利，公民资格观念薄弱，参与的主动性和自觉性较低。如随大流，冲动性参与，发泄不满情绪等，缺少规范化、程序化。

2.1.2对政府不信任

电子政务不断推进，而在这一时期，我国电子政务建设以深化应用为显著特征。据调查研究发现，我国大量的政府部门网站公布的信息杂乱，没有得到很好整合，且公布的信息大多是宣传领导的事迹，很少涉及有关民生方面的信息。同时，我国各级政府门户网站在政民互动方面除了设置领导信箱外，没有更多的可以让公民参与的栏目。部分门户网站虽然设置了“网上调查”、“在线沟通”等栏目，但实际公众参与度并不高，而且相关栏目也没有达到预期的互动效果。[10]如今人们对电子政务都抱有很高的期望值，当现实和理想的差距越来越大时，人们对电子政务乃至政府的信任也只能随之减少。

2.1.3缺乏参与基础

第一，信息不对称。政府部门网站的一大功能就是政务公开，正如上文所说，政府部门网上的信息很少涉及公民需要，或者是参与公共决策所需要的信息。信息的不对称不仅会影响公民参与的结果，还会打击公民参与的积极性。第二，硬件设施不完善。截至2009年12月30日，中国网民规模达到3.84亿人，普及率达到28.9%,其中宽带网民规模达到3.46亿人，较2008年增长7600万。中国的宽带普及率很高，但是宽带接入速度远远落后于互联网发达国家。[11]第三，知识结构层次不齐。因受教育水平所限，目前我国公民的参政议政方面信息素养还有待提高。由于计算机操作技能和相关知识的缺乏，许多人尽管有参与公共政策制定的积极性，但受自身因素的限制，不知从何获取公共信息，不知怎样参与公共政策。如果公民自身的文化水平不高，就很难参与到政府网站设置的一些政民互动栏目，这样就难以达到互动的目的，使互动栏目仅仅成为一种摆设。

2.2政府部门不愿公民参与

2.2.1官本位意识浓厚

公民参与增加了公共政策制定与执行的利益关系人，行政官员的工作复杂性和难度当然会相应增加，由此给行政官员造成的角色冲突,期望冲突与利益冲突也在同步增加,这无疑增大了行政官员工作的挑战性。因此，在初始意义上，行政官员对公民介入公共决策和公共事业管理过程的心态并不积极，甚至对公民参与带有明显的防御，推诿或恐惧心理。在他们的视野里，公民参与可能会干扰他们固有的行为秩序和利益关系，增加工作难度，增添更多价值冲突的烦恼。他们更愿意选择将自己的工作过程隔绝在公众视野之外，而采用习以为常的管控与指挥等管理方式。这种意识反映在电子政务背景下就是不作为。

2.2.2业务素质不高

政府官员大部分是中年人，对计算机的应用不是很熟练，很多情况下不愿意用计算机办公。2009年暑假，我的同学在武汉市洪山区政府实习，她亲身经历一个办公室主任，放着电脑和复印机不用，唯独亲睐于油墨复印。如果说这是个人爱好的话，那么这个爱好已经涉及到纳税人的利益，这就不再是个人爱好了，政府官员的这种爱好往往会给电子政务的实施设置障碍，不利于官民的及时互动沟通。

2.2.3公民参与效果不佳

公民参与可能使得政府运作的成本增加,而且参与的人数及参与的热情与成本的上升成正比例。公民参与的人数越多,期望发挥作用的人越多,那么在各角色之间进行磋商并达成一致意见,需要进行多次广泛的磋商,达成一致意见的难度就越大,使得政府要采取大胆、创新而且迅速的行动就困难重重,阻碍了改革进程,而且多次的磋商必然增加政策成本,影响政策效率。

3提出的对策

3.1保障机制

3.1.1政务信息公开的制度规定

首先，创建完备的法律法规，规范电子政务建设。正确处理保密与公开的关系，加强信息发布的程序规范，完善政务公开的责任制度。

其次，把民生问题放在公开的首要地位，杜绝政府部门网站的花架子工程，切实做到以重要信息公开为目的，以公民参与为中心。

3.1.2公民参与渠道的多样化与制度化

首先抓好基础设施建设，构建电子政府互动平台。杜绝空站、老站、死站的现象，发展渠道多样化的政府与公众之间的沟通平台。

其次，在转型期，我国可以将传统的参与方式与新型参与方式相结合，扩大公民参与的范围和深度，如通过传统的信访形式反映的问题，政府可以利用计算机模拟问题情境从而解决问题，就避免了由于数字鸿沟而造成的沟通不畅。当然，这样单向的提供服务是不能满足公民参与意识需求的，因此，当务之急就是大力普及计算机和操作技术，尽可能的减少数字鸿沟。

再次，努力培育健康有序的网络文化。健康的网络文化可以加速民主化的进程，公众的积极参与不仅实现自身的利益追求和价值，同时也加强了对政府合法性的认识。

3.1.3公民参与能力的提高

美国学者英格尔斯指出:“完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则,本身是一些空的躯壳。如果一个国家的人民缺乏能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础,如果执行这些现代制度的人,自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变,失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方式,再先进的技术工艺,也会在一群传统的人手中变成废纸一堆。”电子政务背景下的公民参与即要求公民有利用信息技术获得信息的能力，又要求有参与公共政策制定的相关信息，因此，公民参与至少应该具备这两方面的能力。

笔者认为中国可以借鉴新加坡电子政务发展的经验，对公民加强培训，提高全民信息技术的应用能力和水平。

3.2强化机制

虽然有的学者认为有公民参与悖论，且很多官员是这一理论的忠实支持者，但是有证据表明,在公共参与带来任何利益之前,行政人员与公民两边都要经历一种相互认识与相互学习的互动过程。通过公共管理者与公民之间的相互沟通、甚至摩擦,逐步产生相互的信任与理解,所以公共参与也需要学习与培训。

3.2.1政府官员观念的改变

不论是公共参与的倡导者,还是怀疑论者都会认同:引入了公共参与的决策制定通常比没有公共参与的决策制定需要更多的时间。然而,批评者没有注意到的是,在决策制定中所花的特定参与时间为后来的政策执行节省了时间。公共管理者邀请更多的参与者参与决策制定所花费的时间,可以为后期的政策执行节约更多的时间。各种各样的参与者,由于参与了最初的决策制定,非常有可能支持,甚至督促或加速政策执行的步伐。

如果这一学习过程能够成功地完成的话,那么其他的利益也会被意识到。对于行政人员而言,那些利益可能包含了关于服务所需的更多、更完善的信息,用更少的钱提供更有效的服务,以及使得行政人员对于他们的工作有更好的感觉。

3.2.2公民主体意识的强化

公共参与学习与培训对于公民来说带来的收获不仅包括更符合他们需要的服务,更容

易理解接近与负责任的公共官僚机构,以及关于他们自己和政府更乐观的情绪，同时收获了作为公民资格。在社群共同体中，公民通过公共事务管理的参与，方能超越狭隘的个人利益，感受到自律和自主性的生活体验，形成友爱、互助、正义、宽容和信任等核心价值观，发展公民尊重他人民主和话语的素养。

3.3实效机制

3.3.1及时回应，选择采纳

如果公民对参与结果及可能性预期较高,对影响决策结果的能力持比较乐观的态度,则公民会选择较深入的参与形式。反之,如果公民态度冷漠,参与能力有限,且参与组织化程度低,那么,公众对参与的心理预期较低,低度参与的形式就会成为选择对象。[12]

因此，为了维持公民较高的可能达到目的的心理预期，从而促进公民参与的有序发展，形成官民之间的良性互动，那么在对公民以往参与的活动应该积极回应，有选择的采纳公民的意见，并在政策中有实质性的体现，这样才能增加公民对政府的信任度，从而采取深度的参与形式，促进官民互动，保证政策制定质量和实施效果。

3.3.2采纳程度指标化

公民参与的成功与否，不仅取决于公民的参与水平，还依赖于政府机构的回应能力。目前一些地方参与热情不高，常常是因为民众的表达如石沉大海，杳无音信。公众参与冷漠和政府冷漠之间，逐渐形成恶性循环。

在这里，笔者提出将采纳民众的合理表达作为政府电子政务和政府绩效评估的一个重要指标。这样就把公民的利益和政府官员的利益紧密联系在一起了。从而打破了传统的官僚制模式中唯上的原则，有利于在政策中真正体现公民的意志和利益。

4结束语

本文给出了政府与公民互动机制的三个子机制，从而构成了实现政府与公众良性互动的总机制。众所周知，公民参与涉及政治社会生活得各个方面，公民参与的深度和广度直接体现社会的民主程度，因此，公民参与对于国家和公民来说都至关重要。笔者力图通过构建公民参与的互动机制，来促进公民的有效参与，提高的我国公民参与水平。

[参考文献]

[1]晏明娟.电子治理背景下我国公众参与机制研究[D].成都:电子科技大学,2009.

[2]张艾荣，黄宝荣.电子政务环境下的公民参与机制变迁研究[J].中国行政管理，2008(8).

[3]褚松燕.我国公民参与的制度环境分析[J].上海行政学院学报，2009,10(1).

[4]王锡锌.公众参与和中国新公共运动的兴起[M].北京：中国法制出版社，2008，P63—81

[5]符晓薇.电子政务时代公共政策制定中的公民政治参与[J].商业时代,2006(17).

[6]白淑英,何明升.电子政务:政府与公众互动规则的技术化呈现[J].自然辩证法研究,2007,23(11).

[7]杨飞.论电子政务政民互动与社会主义民主政治建设[J].理论月刊,2009(9).

[8]李图强.现代公共行政中的公民参与[M].北京：经济管理出版社，2004年，P17—19.

[9]孙柏瑛.公民参与:社会文明程度和国家治理水平的重要标识[J].上海城市管理职业技术学院学报.2006(3).

[10]胡慧.提高政府门户网站公民参与度的思考[J].华中师范大学研究生学报,2009(9).

[11]中国互联网络信息中心.第25次中国互联网络发展状况统计报告[R].[EB/OL].http://www.cnnic.org.cn/download:les/pdf/2009.12

[12]孙柏瑛.公民参与形式的类型及其适用性分析[J].中国人民大学学报，2005(5).