论合同柔性在PPP模式的地下综合管廊项目中的应用

汤逸云马云燕

中国水利水电第四工程局有限公司第六分局甘肃兰州730070

摘要：城市地下综合管廊是一种新型市政基础设施，以PPP模式推进地下综合管廊建设成为现阶段市政基础设施建设的热点，但在我国关于地下综合管廊项目收费机制缺失带来的不确定性，成为了推进PPP模式在地下综合管廊建设中应用的重大障碍。将PPP模式与综合管廊的建设相契合需要考虑两者各自的特点和适应性，更需要从合同管理的角度来保障项目的顺利运行。本文将以合同柔性的视角，阐述PPP模式的地下综合管廊项目实现合同柔性的环境、运作方式等基础性条件，对地下综合管廊PPP项目的合同柔性重点即政府补贴机制提出了激励性、保障性和动态可调性的设计原则，建议现阶段通过设计建设与运营相分离的政府补贴机制来提高地下综合管廊PPP项目随市场变化的调节能力。

关键词：地下综合管廊；合同柔性；PPP项目；政府补贴机制；收费机制

地下综合管廊是建于城市地下用于容纳两类及以上城市工程管线的构筑物及附属设施，是新型城市市政基础设施现代化的代表，具有明显的社会综合效益。

由于综合管廊前期投资建设及后期运营成本较高，国家财政能力有限，2014年12月，财政局、住建部联合发表《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》对综合管廊建设中PPP项目达到一定比例的管廊试点城市，给予专项资金10%的奖励，2015年8月，国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，鼓励综合管廊建设运用PPP模式。PPP模式的地下综合管廊项目能否实现建设项目价值提升的效应，本文将合同柔性的概念引入地下综合管廊PPP项目的实施过程，解决综合管廊PPP项目收费机制缺失在特许经营期内带来的不确定性问题，推进PPP模式在综合管廊建设中的应用。

1.以PPP模式推进地下综合管廊建设的适用性分析

地下综合管廊优点：间接经济效益明显——综合管廊隔绝了其内管线与土壤、水的直接接触，大大延长了管线的使用寿命，使得管线的扩容和维修更加便捷经济，能有效避免对地面进行反复开挖所造成的经济损失。综合管廊建设能有效保证浅层地下空间的集约开发，使得周边土地和建筑物的价值增值。社会、环境效益显著——综合管廊能有效预防管线漏水、地震等事故，增强城市的防灾抗灾能力，保障社会效益。对于城市环境，综合管廊将城市复杂的管线系统纳入其中，进行统一的运营和维护，提升道路美观，改善城市形象。

地下综合管廊缺点：投资大费用高——据测算综合管廊的建筑安装费和设备购置费约为10000万元/km，廊内管线的铺设费用为4000万元/km，不考虑综合管廊的外部收益，其铺设成本比传统管线直埋方式高出近一倍。综合管廊建成后所需的运行维护费用，同样是一笔不容忽视的费用。收费机制缺失投资回收难——综合管廊建成后其直接的受益者为各类管线单位，而间接受益者是享受管线服务的单位和居民，乃至整个城市。但我国对地下空间开发利用的权属、责任等在法律层面尚不明确，无法建立从受益终端获取管廊建设成本和收益的收费机制。

政府和社会资本合作模式（PPP模式）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。将PPP模式应用于地下综合管廊建设，既可以解决投资难题，又可以提高项目建设效率，促进综合管廊健康快速发展。目前针对PPP模式推进综合管廊的适用性研究主要集中在管廊建设的必然性、相关工法及投融资模式等方面，从合同管理的角度对PPP模式在综合管廊开发中的应用的研究相对匮乏。

2.合同柔性注入PPP模式的地下综合管廊项目中的应用分析

在工程建设领域，合同当事人通常倾向于通过一个严苛的合同结构签订一种长期的契约，然而合同的本质是风险分担，建立在严格、正式的法律合同基础上的刚性合同，不仅无法灵活地应对不确定性，还会导致基于再谈判形成的项目价值增值路径的丧失。考虑到PPP模式的地下综合管廊项目面临的各种不确定性，过于严苛的刚性合同无法应对。Mandelbaum最早将合同柔性定义为系统有效地响应环境变化的能力，即是一种以变应变的能力，不是消除影响而是去适应改变。

本文中的合同柔性指合同条款柔性，在合同条款中设定合同价款调整机制（包括变更、调价、索赔等补偿机制）、重新谈判机制和激励机制作为柔性元素，以实现合同设计追求的“权责利对等”并提升项目价值。国内外大量文献表示实现合同柔性的核心要素是通过前期合同条款的设计为项目后期不确定性的处理留下空间。

合同柔性应对不确定性的作用机理主要体现在以下三个方面：一是项目参与方能以较低的成本对外部的不确定性进行快速反应；二是通过价格柔性、重新谈判机制、争议解决机制、激励机制对社会资本方起到激励作用；三是针对合同天然不完备性在政府补贴机制中再谈判，使项目增值。PPP模式的地下综合管廊项目涉及的利益关系更加复杂且具有长期合作特征，决策时所依据的信息再完备，处理工具再先进，在特许经营期中仍会受到外部不确定性的影响。

在我单位承建的PPP模式的地下综合管廊项目中，政府方追求管廊建设带来的正外部性效益，社会资本方追求的是经济利益。对比英法等国家，将综合管廊作为公共物品，有明确的收费机制——建设运营费用的分担原则和计算方法。我国对于地下综合管廊项目收费机制的缺失，国办发［2015］61号文中指出“在地下综合管廊运营初期不能通过收费弥补成本的，地方人民政府视情给予必要的财政补贴”，所以将合同柔性应用于PPP模式的地下综合管廊项目时，应注重设计柔性的政府补贴机制，解决建设运营过程中项目回报有限性和社会资本逐利性的矛盾，增强社会资本进入综合管廊项目的信心和项目的效益。

3.PPP模式的地下综合管廊项目应用合同柔性的改进

项目各参与方相互信任，构建公平、公正的合作环境，保证了合同柔性注入的可行性。由政府、社会资本和管线单位共同组成的项目公司有利于各方利益协调，通过使用者付费加财政补贴来收回投资获取合理收益，实现了合同柔性的基础。

在财政部下发财金［2015］21号文中，规定了可行性缺口补助模式的计算公式，并要求确保合同内容与财政承受能力论证保持一致。

其中财政运营补贴周期为特许经营期，从公式中可以看出建设投资在特许经营期内随着当年的运营一起进行补贴，过长的建设投资回报周期将增加项目的不确定性，影响社会资本参与管廊项目的积极性，财政补贴方式过于刚性，缺少柔性。PPP模式的地下综合管廊项目设计政府补贴机制时应遵循以下原则：第一，激励性原则，条款的设计能激励社会资本不断创新管理和技术，降低项目的建设运营成本；第二，保障性原则，政府的补贴应能让社会资本有获得合理预期收益的同时又能防止社会资本获得超额的收益；第三，动态可调原则，在特许经营期内政府补贴应能根据物价、基准利率和项目绩效进行动态调整，具有随市场动态可调的能力。

在PPP模式的综合管廊项目中建议将政府补贴方式按照建设期和运营期分开补贴。在建设期内完成对项目全部建安费用的补贴，运营成本则在特许经营期内逐年补贴。建安费用的补贴应带有激励性，可事先约定由于变更导致实际建设费用与中标价差额的百分比，若超出百分比之外应在合同中约定分担方式。在特许经营期运营费用的补贴可采用固定补贴加线性成本分担，将项目公司公布的预期成本与实际测算成本对比，预期成本越高，补偿比例则越低。

4.结语

PPP模式的地下综合管廊项目具有一定的必然性，政府、社会资本和管线单位应从合同柔性的视角设计政府补贴机制，保证项目的顺利完成和价值提升。随着项目收费机制的逐步完善，最终地下综合管廊项目的建设运营成本将向受益终端收取费用，此时综合管廊PPP项目合同柔性的重点将由政府补贴转向特许经营期的问题。