20世纪70年代埃美关系发展与埃及开放政策

张郭

摘要：20世纪70年代埃美关系始自埃及接受罗杰斯计划，经历了改善发展、走向亲密的历程，并产生了多方面影响，为埃及推行不同于纳赛尔时代的开放政策创造了条件。文章认为埃及当时的境况决定了萨达特政策的重心在国内，即如何推动埃及经济的恢复与发展。要激活埃及经济并使其更具效率，纳赛尔时代的那套做法已全然无效，埃及施行一种不同于之前的现代化战略成为必然，而打开对美关系完全服务于这一政策目的。开放政策的推行促进了20世纪70年代埃及经济的成长，虽然有各种问题，但积极作用是主要的。

关键词：埃及美国关系发展开放政策

[中图分类号]D820[文献标识码]A[文章编号]1000-7326（2012）12-0023-03

纳赛尔的去世在埃及当代历史上标志着一个时代的结束，穆罕默德?安瓦尔?萨达特（MohamedAnwarel-Sadat）治下的埃及不同于纳赛尔时代体现在两点，对外关系上积极发展对美关系，强调和平，对外政策的重点和方向发生了改变；对内政策上确立新的国家发展思路和现代化方针，强调发展和解决国内问题优先的政策推行了一种完全不同纳赛尔时期的经济政策——开放政策，目标是吸引大规模的外国资本投资于埃及，并促进国家私有经济的繁荣。

一、20世纪70年代埃美关系

（一）埃美关系发展历程

1970年春，纳赛尔表现出了与美国缓和关系的意向，接受了美国所提出的罗杰斯计划。“1970年纳赛尔接受罗杰斯倡议，就是这种发展的开始。”[1]就在萨达特继纳赛尔任埃及总统后，美国总统尼克松表达了对埃及新任领导人的意愿，他希望新的埃及领导人能继续执行与以色列的停火协议，而且也希望美国与中东的所有国家发展良好的关系，包括埃及。与尼克松的表示相呼应，在为纳赛尔举行葬礼时，萨达特专门约见出席葬礼的美国特使理查森，并进行了长时间的谈话，对他表示感谢，呼吁美国为和平而努力。美国在纳赛尔逝世、萨达特继任总统不到三个月，即恢复向埃及运送小麦和食用油，并要世界银行向埃及提供贷款。1970年12月24日，萨达特致函尼克松，声明埃及不属于苏联的势力范围，希望同美国友好。他保证，如果美国对埃及友好，埃及将加倍对美国友好。[2]

十月战争加强了埃美两国之间的协调、沟通，并在一定程度上拉近了两国间的关系，1973年11月6日，基辛格抵达开罗，第二天双方就宣布将他们的利益监管处主任提升为大使级，并且立即行使他们的职能。3个月后，埃美正式复交。这成为埃美恢复和改善关系的良好开端。

在美国的斡旋下，1974年1月埃及和以色列达成了第一个军事脱离接触协议。1974年6月时任美国总统理查德?尼克松对埃及进行了正式访问，1975年10月萨达特开启了埃及总统对美国的首次正式访问，两国元首的互访助推了两国关系的发展，加强了双方在经济等领域内的合作，这是埃美双边关系渐趋加强的有力步骤。

经过基辛格的穿梭外交努力，1975年9月以色列同埃及达成了第二个军事脱离接触协议。在解决中东问题的过程中，萨达特有意配合美国，把苏联撇在一边，苏联在中东事务中开始遭到排挤。1976年3月萨达特宣布废除1971年签订的埃苏友好条约，进一步扫除了两国关系发展的一个障碍，之后美国国会批准了向埃及出售军用运输机，这是20多年来美国向埃及出售的第一批军用装备。最后在美国的调停下，埃以于1978年9月签署《戴维营协议》，埃以关系的正常化，使得埃美关系得以全面、深入发展。

（二）对美关系发展产生的影响

1、为埃及发展战略的确立和实施提供了和平稳定环境

萨达特继承的埃及国内形势是非常严峻的，“整个埃及正处于不知所措和四分五裂的境地。贫穷……埃及是一贫如洗，每个埃及人都是一贫如洗。我们几乎是在乞求武器，甚至是在乞求糊口的面包。”[3]“纳赛尔的经济政策是不成功的”，“经济的混乱被认为是1952年政权政治腐化的结果”[4]，1973年秋天的国内麻烦和1977年1月的食品骚乱更突出了埃及国内经济和社会问题已经引发了民众的躁动和不安，甚至危及到萨达特政权的稳固。而“埃及要集中精力解决国内紧迫的经济和社会问题，必须先处理不堪负担的外部冲突”[5]。以色列人盘踞在沿苏伊士运河所建的巴列夫防线内，将战争从单纯的互相炮击扩大到对运河地区埃及据点的密集而又致命的空中轰炸，而且空袭深入到沿尼罗河谷地的埃及机构和工业设施，造成埃及巨大的人力和物力的损失。鉴于与以色列之间的外交关系，显然当时的苏联在中东问题政治解决方面所能发挥的作用将十分有限，而美国则有别于苏联的角色。发展对美关系，埃及可以利用美国人的力量和影响力，促使其介入其中，发挥调停作用，敦促以方停火，实现地区和平，显然有利于实现埃及从这种久拖不决的境地之中解脱出来。

2、埃美关系发展更加坚定了埃及人的那种相对狭隘的国家观念，也反映了埃及的一种趋势，那就是更加注重维护自己的国家利益。

其实，早在纳赛尔执政末期，埃及人就已经在尝试结束与以色列之间的冲突，接受了美国的“罗杰斯计划”，有人就此评价道“埃及人25年来首次回归了其相对狭隘的国家观念并清晰地表达出了其国家利益。”[6]纳赛尔时代，囿于自身的阿拉伯领导人的个人形象和角色，迫使纳赛尔和埃及不断卷入泛阿拉伯地区事务之中。而萨达特则更加凸显自己的埃及特性，突出埃及的国家利益，他上台后就放弃了同叙利亚1958年建立联盟后采用的“阿联”名称—阿拉伯联合共和国，改称现名阿拉伯埃及共和国[7]。其实不论从历史的角度还是国家民族的角度，埃及人都认为他们的国家在世界上都是代表着一种最为古老的文明，在这个地区中他们的国家也是历史最为久远和经验最为丰富的国度。埃及人对国家生存有着现实的理解和天性的追求，他们认为与以色列之间的冲突主要是领土问题，他们要收回被以色列占领的西奈。埃及人认为如果没有他们的领导和支持，其他阿拉伯国家将对以色列无能为力，埃及人现在重拾了已有的口号“埃及是埃及人的埃及”、“埃及第一”。萨达特时代的埃及更多地表现为一个在国内外都有着明确利益的民族国家，而不是一个地区革命或争取自由的中心。

3、埃美关系发展为埃及推行一种完全不同的经济政策提供了可能。

1952年政权成立的头三四年，其主要精力耗在了巩固权力的政治事件和英国人撤离运河区的谈判中，经济政策的主要方面放在了削减开支和遏制通货膨胀方面，“1952—1954年间是鼓励外国资本的自由开放时期”[8]，这种政策实际上是1952年之前自由企业制度在新的历史条件下的继续，“新政权初期，基本上沿袭了传统的自由主义经济政策，其中最重要的是一些鼓励外国和私人投资的立法，但是这些政策并没有达到预想的目的”[9]。埃及国家经济政策大规模的调整和变更发生在苏伊士运河战争之后，“自1956年起，从自由资本主义向国家资本主义的转变成为埃及经济领域的突出现象”[10]。然而国有化浪潮和更多的国家控制导致对市场竞争的忽视。特别是在六五战后，新的倒闭浪潮出现，加上外汇短缺，使得工业生产降到新水平。萨达特决心采取一种完全不同的经济政策——开放政策，吸引外国资本投资埃及，改革国营经济，繁荣私营经济。开放政策的推行意味着对自由市场资本主义经济的勉强认可，以解决埃及令人担忧的经济和社会问题。

4、埃及获得了更多的美援

也门战争期间（1962—1967），由于与美国关系的恶化，埃及急需的美国援助特别是小麦输入的中断。与美关系交恶也导致埃及与整个西方世界关系的僵局，1965年由于当时的联邦德国向以色列出口武器，埃及随即与其中断了外交关系，最终导致埃及另一个重要的经济援助的终止。而随着与美关系的改善和发展，美援为代表的西方援助则源源不断到来，当萨达特于1976年3月宣布废除苏埃在1971年签订的友好条约时，美国政府第二天即宣布同意向埃及出售军用运输机，而且得到了国会的批准，这可是美国20多年来向埃及提供的第一批军事装备。1976年埃及从美国所获得的经济援助达9.86亿美元[11]，美国国际发展署对埃及的援助计划始于1975年，对埃的大量援助始于1979年，也就是戴维营协议后一年。从1975年开始的28年里，美国会每年批准向埃提供约8.15亿美元的经济援助，计255亿美元[12]。埃及开始成为在中东仅次于以色列的第二大美援受援国。

5、美国进一步主导中东

20世纪60年代由于美国政府逐渐改变了对以色列相对超脱和疏远的政策，在阿以关系上越来越偏袒以方，充当以色列的保护人，将以色列作为战略支点，介入中东，虽说美国由此成为中东问题的重要一方，解决中东问题离不开美国，其在中东的影响力也在增强，但美国的这种政策也将整个阿拉伯民族推向自己的对立面。在埃及的影响下，几乎整个阿拉伯世界都对美国反应冷淡，美国操控阿拉伯世界、主导中东的愿望落空了。反而苏联借助这一机会，积极在中东扩大影响力，取得了重要进展。这种状况又引起美国的忧虑，尼克松宣称要在中东推行一种更加公平的政策。埃美关系改善并得以发展后，特别是在埃以间实现和平后，埃美关系的更加密切。借此，美国掌握了“通往阿拉伯世界的钥匙”[13]，埃及己成为美国在阿拉伯世界的最主要的盟友，美国开始主导中东，其后果如当年美国评价英国在中东的那样“代表着西方的民主和自由企业制度，正与苏联所代表的专制独裁和封闭型的经济体系竞争”[14]，决定了包括埃及在内的中东地区国家现代化的政策选择必然受到以美国为代表的西方的影响甚至支配。

二、开放政策的推行及效果

埃及对外政策的调整和埃美关系的发展，预示着中东相对和平环境的到来和埃及与西方世界交往联系的加强。没有中东地区特别是阿以之间相对的和平环境，埃及的发展只能是空谈。和平才能让埃及把有限的资源为发展所用，避免长期军备竞赛所导致的沉重负担，全国上下才可能把心思用于发展之上，才能为国内问题的解决创造一个良好环境，为国家的改革和一系列政策的推行创造一个好的条件；加强与西方世界的交往和联系，对于埃及这样一个后发展国家，显得尤为必要，因为埃及现代化的实现，西方世界的资金、技术、先进的管理理念和方式方法等都是必不可少的。

20世纪70年代的埃及经济现代化显得尤为迫切，因为对萨达特政权来说最大最严重的挑战来自于埃及步履维艰的经济，以及政府能否解决大量人口的温饱问题，为此，通过外国媒体和自己的《十月》杂志，萨达特总统试图创造一种关注个人自由的氛围，同时也是为了促进农业的进一步发展，暗指七月革命以来在经济政策上的错误。他还努力树立一种形象，即他的政权主要关注的是埃及国内事务，如就业、营养、健康和住房等，他还允许埃及民众就一些政治问题公开发表自己看法。萨达特重新审视其前任的政策，改变了纳赛尔的那套经济政策，允许私有经济的存在，对高度官僚化的又腐化的公营经济形成竞争；决心推行“开放政策”，吸引外国资本到埃及投资，改革国家严格控制下的国营经济。1971年6月10日萨达特宣布了他的国家行动计划，1971年9月举行了公民投票和颁布宪法，1974年又公布了又一个纲领性文件“十月宣言”，在此基础上“1974年第43号投资法案”颁布实施，这是开放政策的核心，其主要目的就是在优惠的条件下吸引阿拉伯和外国资本投资，并设立了投资和自由区。1976年11月的选举和1977年2月的公民投票使之进一步公开化正式化，虽然没有被批准，但是埃及民众已经接受了这些重要举措。通过这些法案政策，埃及寻求建立并扩大一个相应的外汇交易市场，减少交易限制，改革银行法案，并在一定程度上使得经济决策去集中化。

萨达特已经认识到大规模的工业化是不可行的，它不能单独解决埃及的经济问题，所以萨达特经济政策的另一个重要改变就是投入更多精力于促进农业发展和土地开垦，萨达特的现实任务就是解决4000万人的温饱问题，这就意味着“每天早晨需要提供2亿块面包片”[15]。

萨达特经济政策的方针包括：（1）推动埃及向自由市场经济过渡转变，以吸引外国资本投资；（2）以更大的决心推动并实现埃及工业化和农业发展之间更加合理、可靠的平衡发展；（3）促进私营经济发展，扩大其在国民经济中的比重，引入竞争机制，促进更加激烈的竞争，激活公营经济；（4）很好地处理已经或可能出现的社会和经济问题，期望向埃及的技术转移更加迅速更加便捷，以加快埃及经济和社会的发展。

萨达特的“自由的私人企业”制度和“开放”政策推动了埃及经济的较快发展，1970—1979年国内生产总值年均增长率为7.6%，工业年平均增长率为7.8%，制造业为8.2%，人均收入的年增长率达到6.7%，1980年国内生产总值达221亿美元，人均国内生产总值523美元。1973-1980年国内公共投资约增长26%，私人投资增长78%。新的外国私人投资(非石油部门)也从1977年的1亿美元，增至1980年的4亿美元。经过近十年的努力，生产力得到快速发展(尤以石油工业突出)，自1975年到1981—1982年度平均增长达8.4%，超过历史上的最好时期。

三、小结

开放政策的推行意味着对1952年政权成立初期推行的自由资本主义政策的一种回归，反映了埃及现政权重新审视并认可了自由市场资本主义经济的优越性，以此来解决“埃及经济在1956—1963年之间取得令人瞩目的进展后，到1968年开始变得不稳定并出现了危险的下降势头”[15]的问题，进而改变埃及令人担忧的经济和社会状况。

萨达特是务实主义者，也是埃及国家民族利益的代表者和捍卫者；萨达特的现代化战略可以概括为“谋和平、求开放、促发展”，为实现和平，他推行了和解战略，追求阿以和解，为解决迫切的国内经济社会问题，又推行开放政策。用和平为开放政策创造必要条件，而开放局面的打开进一步稳固了和平局面。不管是和平战略还是开放政策，最终的目标就是寻求埃及国家的发展，让拥有古老文明的埃及重新焕发光彩。

*本文是作者主持的安徽省高校省级优秀青年人才基金项目《20世纪70年代埃美关系发展对埃及现代化战略的影响》（2010SQRW095）阶段性成果。

作者简介：张郭（1978—），安徽定远人，巢湖学院教师，副教授，法学硕士，在读博士，主要研究方向为中东国际关系和国际法（安徽省巢湖市，238000）。

[参考文献]

[1]萨达特回忆录[M].北京人民出版社1978年版，第79页.

[2]杨灏城,江淳.纳赛尔和萨达特时代的埃及[M].商务印书馆1997年版，第341页.

[3]萨达特回忆录[M].北京人民出版社1978年版，第11页.

[4]P.J.Vatikiotis,《TheHistoryofEgypt》（SECONDEDITION），TheJohnsHopkinsUniversityPress,Baltimore.

[5]P.J.Vatikiotis,《TheHistoryofEgypt》（SECONDEDITION），TheJohnsHopkinsUniversityPress,Baltimore.

[6]P.J.Vatikiotis,《TheHistoryofEgypt》（SECONDEDITION），TheJohnsHopkinsUniversityPress,Baltimore.

[7]ShibleyTelhami,MichaelN.Barnett:IdentityandForeignPolicyintheMiddleEast,CornellUniversityPress,2002,p.251

[8]P.J.Vatikiotis,《TheHistoryofEgypt》（SECONDEDITION），TheJohnsHopkinsUniversityPress,Baltimore.

[9]中东国家通史：埃及卷[M].商务印书馆,2003年版.

[10]哈全安.中东国家的现代化历程[M].人民出版社2006年版，第194页.

[11]KirkJ.Beattie,EgyptDuringtheSadatYears,NewYork,PALGRAVE,2000,p.179.

[12]www.usaid.gov/locations/asia_near_east/countries/egypt/egypt_brief.html

[13]KarlP.Magyar,UnitedStatesInterestsandPoliciesinAfrica:TransitiontoaNewEra,MCMILLANPRESSLTD,2000,p.26

[14]"MemorandumbythechiefofthepisionofNearEasternAffairs(Merriam)",inStateDepartment,ForeignRelationsoftheUnitedStates,1945,Vol.VIII.p.37.

[15]P.J.Vatikiotis,《TheHistoryofEgypt》（SECONDEDITION），TheJohnsHopkinsUniversityPress,Baltimore.