旧区改造存在的问题及操作模式探讨

陈利平

新昌县建设局，浙江省绍兴市

在我国经济快速发展、城市化进程加快的当下，城市旧区内普遍存在居住环境差，功能不完善、安全隐患多等问题，不仅影响城市面貌，还对居民的生产、生活、甚至生命财产安全构成了威胁，群众要求改造的呼声很强烈，可以说，旧区改造是一项众人企盼的惠民工程。但旧区改造涉及经济发展、资源配置、环境生态、历史风貌保护、拆迁安置、资金筹措、房地产开发、配套政策等一系列问题,是一项庞大的系统工程。而且随着城市建设成本的不断提高，面对旧区改造，我们步履维艰、困难重重：

一、旧区规划及实施存在的问题

从技术上说，编制城市旧区改造规划是一个全新的课题，因为它不仅包括具体空间上的开发和落实，更重要的是还包括对政府的运行制度、实施的可能性、政策和措施的研究。而现在的旧区规划因客观限制更偏重于技术层面，对城市旧区改造问题进行综合研究和整体设想较少，特别是对旧区改造实施政策、步骤、管理手段研究更少，即使有，常见的做法也只是用普遍的旧城问题来对待具体城市的特殊的旧城问题，导致改造模式趋同化、问题研究表面化，没有针对性的具体措施、实施步骤和方法。因此旧区改造规划作为指导实施依据在实际操作中即遇到了较大困难，而地方政府受到财政收益和加快项目上马的驱动，最直接、最容易的方法就是将一块块应整体开发的土地分割开来拍卖，规划控制的制约作用往往由于种种干预而被“消解”，“规划先行”这句时髦的话很多时候成为一句空话。而获得某一土地的开发商各自为政地进行着自己的建设，最终我们发现局部“改造”了的旧区却反而使得问题更加复杂和严重，甚至在改造了的地块引发再次“旧区改造”，引发社会不满。

二、基于政府角度存在的客观问题

对地方政府来说，任期的“换届”工作是最为重要的“政治事件”：一批人要“上来”，一批人要“下去”；或者一批人要“调入”，另一批人要“调出”。从某种程度来讲，对城市发展、城市建设起决定作用的政府官员们的工作周期与其任期是一致的，一般为五年。在这个期限中，他们对经济、社会的发展会有一个大概的思路，以及对要做的事情有一个大体的设想，并通过这些来取得一些政绩，城市建设作为最能体现其任职期间的城市发展成就，成了政府关注的焦点。但在城市建设资金有限和“政治时限”的双重制约下，是将有限的资金投向进程缓慢甚至任期内完不成的城市旧区改造，还是投向更容易出“效果”的城市新区建设，答案是不言而喻的。而且旧区改造的成本远高于新区建设的成本，据有关数据统计单位旧城改造的投资为新区建设的2.6倍。换句话说，光因为建设资金瓶颈的制约，地方政府推动“旧城改造”的主动性也日趋降低。而且近几年“旧城改造”还带来了大量的社会问题，如上访、围堵，甚至自杀等，地方政府谈“改造、拆迁”色变，在“稳定压倒一切”的大背景下，地方政府从自身的“政治安全”角度考虑，也促使其将工作重心放到新区建设上来。

三、群众层面存在的问题

随着国家新的征地补偿政策的出台，很多房屋被征迁人得到了实惠，有的用一夜暴富来形容也一点不为过，社会上甚至出现了“拆二代”的新名词，反映了目前社会上因征迁而存在的种种社会现象，也引起了部分群众对征收补偿过高的期望值，认为拆迁难得，想通过拆迁获取巨大利益，漫天要价，寻找各种理由，要求提高补偿价格，否则以向上信访、利用不利舆论等极端方式威胁，死抗硬顶不签约。而且不少拆迁户利用项目实施进度，故意拖延，让政府着急，最后政府往往为了加快项目推进，只好姑息迁就，造成“先签吃亏，后签吃糖”现象，对于后续推进整个城市层面的旧区改造工作以及其他涉及征迁的基础设施、公益设施等项目的实施造成极其不利的影响。

四、目前旧区改造的模式及存在的问题

目前旧区改造模式为地方政府根据法律法规等有关规定，为保障城市安全、促进经济和社会发展等公共利益的需要，对危房集中、基础设施落后等地段进行组织实施改造，确需要征收房屋的，由地方人民政府作出房屋征收决定，再由政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作。房屋征收部门对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，调查结果应当在征收范围内向被征收人公布。房屋征收部门拟定征收补偿方案报政府，政府再组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。显而易见这个操作模式地方政府是主动实施者，而改造片区群众为被动接受者，群众是否愿意改造无法从表象体现。实际操作中改造前虽有前期摸底调查，可能绝大多数住户同意征收改造，但一旦进入征收阶段，涉及实质性利益，一些人可能就会变卦，或以此一搏，理所当然认为政府反正必须要做这个事情，必须处理好他的诉求。这在道理上改造片区群众就占上风（因为没有书面材料能说明片区群众同意改造，反而在舆论中可以说成被迫的，在征收时提出各种无理要求都觉得非常理直气壮），造成政府被动局面，政府出钱出力反而还得不到群众尊重和拥护。

应该说目前各地城市均有类似上述问题，旧区改建近几年的实施情况大家有目共睹，推进缓慢。就新昌城区来说，十多年来关于城市旧区改造问题就不断提上议事日程，政府、群众均有强烈呼声，但就是无法实质性地开展，没能成片进行改造，虽有一些地块已改造和启动，但基本上是零星地块，比如岙桥里区块北侧的华佳房产、以及沿鼓山路、南明路两侧的线性地块，这些均为2003年以前改造完成的地块，沿街道两侧看上去是光鲜了，但内部很多均为迫切需改造的旧区民宅；再如近两年如火如荼建设的江滨南路东段延伸而形成沿路几个地块（春满园、风荷苑等），涉及征收居民住宅的比较少，基本上是企业类用地，相对工作容易些，且改造资金基本能平衡，容易推进。但是目前新昌的岙桥里、老东街片区等旧区，涉及民众较多，共有约1800户居民，占旧区核心区块总人口约三分之一。地块内现状房屋破旧，年久失修，很多已成为危房，且建筑密集，居住拥挤，市政基础设施缺乏，环境“脏、乱、差”，极易引发消防、治安、卫生等社会问题，与县政府正在推进的“三城四化”、“两美新昌”建设目标格格不入。

因此，如何改变目前现状，加快推进旧区改造工作是我们必须认真思考的问题，作为政府不能避难就易，面对群众呼声，应勇于担责，并想尽一切办法尽早系统的开展这项民生工程，推进两美新昌建设：

一、编制完善的旧区改造规划，并严格按要求实施。

编制完善的整体旧区改造规划，对基础设施、交通条件、功能布局有全面的统筹安排，并且应有有效的具体措施，实施步骤，不仅包括具体空间上的开发和落实，更重要的是还包括对政府的运行制度、实施的可能性、政策和措施的研究，这需要多方面的人才进行大量的调研，“学院”式的“专家规划”恐难以胜任，但目前我国的规划基本上是学院式专家规划，做总规、控规尚能胜任，但做旧区改造规划涉及资源配置、环境生态、历史风貌保护、拆迁安置、资金筹措、房地产开发、配套政策、实施步骤、实施措施等一系列问题，不是单单规划部门和规划设计院就能完成的设计项目，这需要我们多个部门、多个行业的专家多层次参与到这项规划中，共同完成这项综合性、特殊性极强的旧区改造规划，这样我们才有比较科学的、操作性又强的实施依据。有了旧区改造规划，还需严格按照规划要求实施，这需要政府远见卓识，还要有大刀阔斧的气势，因为旧区改造中的城市功能平衡问题只能在区域中得到解决，基础设施的统一整治、交通条件的改善、空间形体的塑造、功能的合理分区等，只有通过“成片改造”才能使整体环境得到提升，使功能布局更具“合理性”。因此必须坚持整体拆迁、成片改造，避免线性拆迁、小块拆迁而引发的再次改造，造成重大遗憾。当然如有深层次的政绩考核制度改革推进，通过制度保障则更能推动城市旧区改造的可持续发展。

二、探索一种以改造片区居民主动参与的改造模式，解决资金、征收、信访等多方面问题，积极推进旧区改造工作。

旧城改造最大的难点是征收补偿工作和资金，而目征收补偿工作基本为政府主导模式，政府除了承担巨大的建设投入之外，还将承受巨大的征收补偿压力，背上沉重的财政包袱。而且政府作为改造主体介入城市旧区改造中，不利于发挥被改造群众的主观能动性，我们要探索一种要我拆变

成我要拆的改造模式，不是由政府来“包打天下”，“大包大揽”，可以走群众路线，发挥群众自治作用，让群众做好群众工作，改还是不改最终由群众决定，政府则作为第三方做好服务工作。可以采取居民自愿改造的模式，如在群众自愿和符合法律法规及旧区改造规划的前提下，以改造片区房屋业主为主体，在属地街道办事处、政府相关职能部门引导下，通过片区住户选举的居民议事委员会或议事小组组织配合实施的旧区改造模式。这种模式适用于住户改造意愿强烈、绝大多数住户同意改造的非公益性改造项目。它能充分发挥拟改造片区居民自我组织、自我管理、自我监督、自我教育的主体作用，是充分尊重民意、维护征收补偿秩序的新型旧城改造模式。

（一）居民议事委员会或议事小组职责

自愿改造主要通过改造片区住户选举的居民议事委员会或议事小组组织实施。居民议事委员会或议事小组的主要职责是：1.负责做好居民之间、居民与政府、居民与投资主体之间的沟通工作；2.充分征集居民意愿，是否同意片区内改造以及安置方式；3.组织居民抽签确定评估机构；4.在多次征求改造片区住户意见的基础上制定搬迁补偿安置方案；6.组织改造片区住户签订协议；7.督促住户搬迁；8.处理其他相关事宜。

（二）自愿改造模式其基本流程如下：

1.在街道和社区居委会的协助下，选举住户代表成立议事委员会或议事小组。

2.议事委员会或议事小组对改造范围内的所有住户及其房屋面积、性质等情况进行摸底并形成书面材料。

3.政府层面根据改造片区选址论证报告，公布对片区的规划要求(改造范围，改造要求），并提出改造政策，大致意思为改造片区内群众全部自愿的前提下则拟启动改造并提出改造操作办法。

4.议事委员会或议事小组组织改造区域住户，现场抽取房屋评估机构对改造房屋进行评估，确定改造房屋的价值。

5.议事委员会或议事小组在多次征求改造片区住户意见的基础上制定搬迁补偿安置方案并报相关部门审核，组织讨论并确定。

6.采用模拟拆迁签约模式，即规定期限内签约率达100%，则模拟签约自动生效，如达不到则已签订的协议自动作废；

7.做好土地公开拍卖手续，确定开发建设单位；

8.在议事委员会或议事小组的配合下房屋征迁部门根据协议做好改造片区征收补偿工作；

9..督促住户搬迁，处理好相关事宜。

为推进旧区改造进程，还可以采取竞争机制、倒逼机制，比如岙桥里和东街地块可以同时采取上述模式操作，谁先完成模拟签约谁先改造，这对于改造需求强烈的区块会起比较好的推动作用。另外为保障自愿改造做到公开、公平、公正，可以在成立居民议事委员会或议事小组的同时成立改造片区公信评议小组，由片区内人大代表、政协委员、律师、房地产评估师和具有一定公信力的居民代表组成，对改造过程实施全程监督。

上述改造模式如能试点成功，一是可以转变政府被动模式，减少拆迁信访、纠纷问题；二是土地拍卖获得出让金后才进行征收补偿工作，政府不必先期投入大量资金，轻装上阵；三、防止违章抢建、装修，因为拆不拆、改不改的时间只在模拟签约后才知道，补偿协议已签完毕，维护了正常征收补偿秩序；四是在旧区改造上政府有所作为，改变群众心目中政府对旧区改造不作为的形象，即使最后因为无法100%签约没能实施，但百姓已看见政府为推进旧区建设而付出的努力，争取了民心。